美国对华同时适用反倾销、反补贴措施问题研究

从“非公路用轮胎案”切入

何启豪

美国康涅狄克大学

 

【摘要】美国对来自中国的进口商品同时适用反倾销、反补贴措施引发了巨大的争议。在没有美国国会明确规定的前提下，同时适用反倾销、反补贴措施不仅背离了对非市场经济国家（NME）不适用反补贴措施的传统，还导致了重复救济等问题。在中国将这一问题诉至 WTO期间，美国国际贸易法院在“GPX公司诉美国案”即“非公路用轮胎案”（Off-the-Road Tires case）中，在反倾销、反补贴措施同时适用的问题上作出了有利于中国的裁决。

 

一、“非公路用轮胎案”引发的法律问题

　　2007年7月31日，美国商务部对原产于中国的非公路用轮胎启动反倾销和反补贴调查，此后于2008年7月8日发布了不利于中国企业的最终裁决。[1]2008年9月9日，河北兴茂公司及其母公司GPX公司向美国国际贸易法院提起诉讼，对美国商务部作出的反补贴税裁定、反倾销税裁定和美国国际贸易委员会作出的损害裁定提出异议。2009年9月18日，国际贸易法院在反倾销、反补贴措施同时适用这一问题上作出了有利于中国企业的裁决。[2]

　　上述裁定、判决均涉及美国对华同时适用反倾销、反补贴措施（以下简称双反措施）的问题。双反措施之所以产生如此巨大的争议，主要原因有以下两方面：（1）对“美国能否对中国适用反补贴措施”这一问题存有巨大争议，而这个问题事关双反措施的前提条件。在没有得到美国国会明确授权的情况下，美国商务部背离“乔治城案”[3]确定的原则和在此基础上形成的一贯做法，一方面视中国为非市场经济国家（NME），另一方面却对中国——一个不应适用反补贴措施的非市场经济国家适用了反补贴措施。（2）双反措施造成了重复救济的问题。如何解决这一问题，亦存有诸多的争议。

　　基于上述背景，本文将围绕美国对华适用双反措施问题展开探讨。首先，下文将分析双反措施的前提问题，即美国对华适用反补贴措施有无依据。其次，结合“非公路用轮胎案”详细分析双反措施如何造成了重复救济。最后，笔者将预测美国可能采取的调整举措及中国应对路径。

　　二、美国对华适用反补贴措施的内国合法性

　　（一）概述

　　反补贴措施是一种常用的贸易保护措施，美国采用反补贴措施的历史可谓源远流长。早在19世纪90年代，1890年的《美国关税法》（American Tariff Act）中就出现了美国最早的反补贴条款。[4]自20世纪70年代以来，由于美国的贸易优势地位不断受到欧盟、日本甚至新兴发展中国家的威胁，加之20世纪80年代巨额的贸易赤字，使美国不断强化贸易保护主义态度，并最终在“自由和公平”的基础上完成了《1988年综合贸易及竞争法案》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988）。[5]该法案对包括反补贴措施在内的贸易保护措施规之甚详。美国所有贸易保护措施的一个最基本的目的，就是要限制外国公司的竞争，保护国内企业。这正是贸易保护法不同于其国内竞争法之处，前者很明显地是通过牺牲外国竞争者的利益来偏袒本国企业。[6]近年来，中国对外贸易的迅猛发展使得美国认为面临着重大的威胁和挑战，因此频频对中国挥起反倾销等贸易保护措施的大棒。从下图中我们可以看到在美国对外贸易制裁中中国所占的畸高比重。

　　（图略）

　　图美国反补贴税令（对所有国家）及美国反倾销税令

　　（分别对市场经济国家、其他非市场经济国家及中国）的数据统计（1996～2004年）[7]

　　图1亦传达出这样的信息，即美国反补贴税令并未像反倾销税令那样专门针对中国列出。其中重要的原因在于，1986年的“乔治城案”确定了美国商务部无须针对非市场经济国家适用反补贴措施，而早在1981年，美国就已认定中国为非市场经济国家。[8]1992年的“中国输美电风扇案”[9]又裁定“中国的电风扇产业并不是市场导向的产业”，反补贴税法并不适用于中国的电风扇产业。该案进一步明确了反补贴措施不适用于作为非市场经济体的中国。2006年5月和8月，美国商务部再一次对中国的经济现状进行判断，仍然认定中国为非市场经济国家。[10]但2007年10月，美国商务部在“铜版纸案”[11]中却悍然对中国企业适用反补贴措施；针对此措施，中国政府和企业联合向美国国际贸易法院提起诉讼，要求颁布禁令，但被法院以不具有管辖权为由驳回。[12]“铜版纸案”引发的巨大争议直到今天仍未平息。更为恶劣的是，以此为开端，美国接连对中国发起十余起反倾销、反补贴调查。据统计，截至2009年5月，美国针对中国产品实施反倾销、反补贴调查已达14起，其中有9起已经付诸关税；而且这一数字还在不断增加中。[13]

　　（二）对美国对华适用反补贴措施内国合法性的质疑

　　1.先例的约束

　　“乔治城案”是分析美国对非市场经济国家适用反补贴措施不能绕过的一个经典案例。1984年美国商务部受理了乔治城钢铁公司诉捷克斯洛伐克和波兰的钢丝绳反补贴案，经审理后认为，可抵销补贴并不存在于非市场经济国家，不能归入“馈赠或赠与”（bounty or grant）；非市场经济国家并不存在可比较的基准（benchmark），因而无法计算补贴金额；非市场经济国家并不是通过市场的作用分配资源，对其认定补贴没有意义等。基于上述原因，商务部裁定对捷、波不适用反补贴措施。[14]随后国际贸易法院受理了乔治城钢铁公司的起诉，推翻了商务部裁定的非市场经济国家不存在补贴的结论。[15]该案上诉到美国联邦巡回上诉法院（United States Court of Appeals for the Federal Circuit ）后，上诉法院又最终推翻了国际贸易法院的判决，重申了商务部的结论。[16]

　　在1992年的“中国输美电风扇案”中，“乔治城案”确立的规则得到了进一步的确认。“我们（美国商务部）认定中国的电风扇产业并不是市场导向的产业。因此，我们裁定反补贴法并不适用于中国的该产业。”[17]该案的重要意义有二：一是明确指出，对非市场经济国家的中国不适用反补贴法；二是对“乔治城案”作了部分修正，即在非市场经济国家，除非符合市场经济运作的条件，才能适用反补贴法。在随后的“中国螺母案”[18]中，上述规则得到遵循。

　　美国是判例法国家，遵循先例是应有之义。以此观之，商务部在2007年对来自中国的铜版纸发起反补贴调查有超越权限（ultra vires）之嫌。因为联邦巡回上诉法院已经明确判决反补贴成文法“并不适用于来自非市场经济国家的进口”，而且，上诉法院的判决并非遵从商务部对成文法的解释，而是源自其对下列要素的审查：（1）成文法的行文；（2）国会的作为（或不作为）；（3）处理来自非市场经济国家进口的其他规定；（4）对非市场经济国家补贴调查的不可实施性。[19]因而，在先例的约束下，商务部不应对非市场经济国家适用反补贴措施。

　　2.违背国会的立法意图

　　在美国现行的法律制度下，认定对华反补贴措施违法的最有力的论争是，在制定相关反倾销税法和反补贴税法时，国会并没有显示出授权商务部对非市场经济国家征收反补贴税的意图。[20]商务部在“乔治城案”中已承认，没有明确的法律授权对非市场经济国家适用反补贴法。

　　另外，比较美国国会对不同贸易保护措施的修改也可以得出相同的结论。以反倾销法为例，国会制定了特殊的反倾销规则以规制来自非市场经济国家的进口。《1974年贸易法》（The Trade Act of 1974）首次以国会立法的方式在第205（c）节中规定了确定非市场经济国家出口产品正常价值的“替代国方法”（surrogate country approach）。《1988年综合贸易及竞争法案》的第1677b（c）节将《1974年贸易法》规定的方法进一步修改为“生产要素方法”（factors of production approach）。[21]然而，反补贴法却一直没有针对非市场经济国家的专门规定。由此观之，也许是因为国会认为针对非市场经济国家，反倾销措施已经足矣；也许是因为法院在这一问题上已有相关的判决，因此，国会在修订反补贴法时对这一问题保持了沉默。甚至有人称，鉴于国会在这一问题上的如斯态度，应该说，商务部对非市场经济国家适用反补贴法完全违反了成文法，因而在表面上（on its face）就是无效的。[22]

　　（三）对美国对华适用反补贴措施是否违反其国内法的分析

　　上述两方面的质疑表明，美国对华适用反补贴措施有失妥当。但客观地说，这两方面的质疑并非招招致命，历史也已经证明了这一点：对此类措施的争议已经两次起诉至美国国际贸易法院，第一次法院以没有管辖权为由驳回；第二次法院虽指令商务部进行重审，却没有裁定是否应对非市场经济国家的中国适用反补贴法。[23]换言之，法院并没有禁止商务部对华展开反补贴调查。从以下分析我们可以看出，美国对华适用反补贴措施并不必然违反其国内法。

　　1.“乔治城案”的约束力问题

　　（1）“乔治城案”再审视

　　虽然联邦巡回上诉法院判决“乔治城案”不适用于非市场经济国家，但其判断的依据却是“确认商务部（行政机关）在这一特定案件上的结论，进而承认行政机关在对非市场经济国家是否适用反补贴法上的‘广泛的自由裁量权’”。[24]虽然“对非市场经济国家不适用反补贴法”的解释有符合成文法规定的一面，但成文法在该问题上毕竟保持了沉默，因而商务部对非市场经济国家适用反补贴法也并非是“显然越权”。对于法院而言，在“第一次出现的情况下，给予行政机关以机会去解决争议并不是徒劳的尝试”。[25]

　　（2）遵循先例并非一成不变

　　遵循先例虽然是美国法律的传统，但是，遵循先例并非意味着一成不变。普通法不是僵硬的真理，而是一个变动不居的流动的过程。[26]而且与法院相比，行政机关在遵循先例方面并不那么严格。原因在于，一方面，行政机构管辖的领域通常都变化很快，需要根据现实情况和经验不断作出新的调整，如果一味囿于先例，行政判决就会失去其本来的价值；另一方面，行政机关也不能单纯以先例作为裁决的理由。[27]

　　就商务部对非市场经济国家适用反补贴法而言，能够支撑商务部不遵循“乔治城案”先例的理由主要有两点：（1）上诉法院之所以在“乔治城案”中赞同商务部的裁决，很大程度上是基于这样一种态度：商务部不是不能对非市场经济国家适用反补贴法，而是没有必要对其适用反补贴法，因为这些政府“达到的是补贴自己的效果”。但如今商务部则认为，如果不对非市场经济国家适用反补贴，将意味着对“世界市场最坏的扭曲者排除适用抵销和平衡市场扭曲的反补贴法”，[28]这违背了反补贴法的立法宗旨。（2）规制反补贴的成文法发生了变化。“乔治城案”依据的成文法是19 U.S. C.§1303（1982），该法以《1930年关税法》（The Tariff Act of 1930）为基础，但今天美国规制反补贴的成文法却是19 U. S. C.§1677，以《1995年乌拉圭回合协定法案》（The Uruguay Round Agreements Act of 1995）为基础。该法案基本遵照WTO乌拉圭回合协定对补贴和反补贴的规定，对所有成员都适用，并不区分市场经济国家和非市场经济国家。所以，即使依据《1930年关税法》维持“乔治城案”的判决，依据新的成文法也可以作出新的裁决，并非一定要与“乔治城案”保持一致。

　　（3）行政机关对成文法解释的正当性

　　既然法院把解决问题的权力给了作为行政机关的商务部，那么问题的关键就是判断商务部对法律的解释是否正当。联邦最高法院在Chevron案中，针对行政机关对统一成文法的解释是否正当的问题，给出了“两步测试法”（two-step test）：第一步，国会是否直接就争议问题表明了意见；第二步，行政机关的回答是否建立在对成文法的许可解释的基础上。此时，法庭一般会审查行政机关的解释是否武断、无常或明显与成文法相左。[29]

　　如上所述，成文法对非市场经济国家是否适用反补贴法保持了沉默，很显然，国会没有直接表明意见。因此，美国商务部的解释通过了第一步的测试。接下来，其解释能否通过第二步测试，关键在于，法院如何看待商务部对其长期以来的政策的改变。正本溯源，这需考察成文法对补贴的相关规定。可抵销补贴的定义是：“[一个]机构提供财政资助，提供GATT1994第XVI条定义的任何形式的收入或价格支持，或向筹资机构提供支付，或委托或指示私营机构提供财政资助，如果这些资助是政府所为，或虽由私人完成但与本应政府完成的并无实质差别，对于个人而言则授予了利益。”[30]由此可见，界定可抵销补贴时，虽然成文法中有专向性的条件限制，但进口产品是否来自非市场经济国家并不是“可抵销补贴”的界定因素。与反倾销法相比，甚至可以解释为“反倾销法用不同的条款规定了市场经济和非市场经济，而反补贴法对所有经济类型一视同仁”。[31]虽然这种解释有些牵强，但并非“武断、无常或明显与成文法相左”，因而 Chevron案确定的规则允许商务部对成文法以这种方式进行解释。

　　另外，根据United States v. Eurodif. S. A.案，“[一个]法院对某一模糊的成文法的合理理解的选择，并不排除实施成文法的机关随后采用其他不同的合理解释”。[32]所以，在成文法模糊的情况下，商务部新的解释可能会与之前的解释相矛盾，但如果新的解释是正当的，根据判例确定的规则，该解释仍能得到法院的支持。

　　（4）中国不再是“苏联模式”（Soviet-Style）

　　虽然今天美国仍将中国视为非市场经济国家，但今天的中国，“消除了超过95%的价格管制，劳动工资可以谈判，企业家精神澎湃，国内外企业均允许买卖人民币和外国货币”，[33]而“苏联模式”下政府的控制要严厉很多。“乔治城案”，甚至“中国输美电风扇案”，针对的都是“苏联模式”，因而，即使维持“乔治城案”，也无法阻挡对现在中国的适用。换言之，美国秉持这样的逻辑：是对“苏联模式”不适用反补贴法，而不是对非市场经济国家不适用反补贴法，因为中国与“苏联模式”有了很大的差别，所以中国已不再受“乔治城案”的约束。

　　“乔治城案”在没有被法院正式推翻之前仍有着相应的约束力，但从上述四个方面的分析可以看出，该案对中国的约束力已经大打折扣，美国基本上可以绕过该案对华适用反补贴措施。

　　2.模糊的国会立法意图

　　如上所述，在美国现行的法律制度下，认定该措施违法的最有力的论争是：国会在制定相关反倾销税法和反补贴税法时，并没有显示出授权商务部对非市场经济国家征收反补贴税的意图。但是，针对这一论争，“国会的意图是什么并不明确”[34]则是更有力的反驳。事实上，在国会制定反补贴法时，并没有所谓的市场经济和非市场经济之争，因而国会没有处理是否应将反补贴法适用于非市场经济国家的需要，也没有机会对此表明意图。

　　（四）小结

　　综上可见，能否对中国适用反补贴措施，在美国当前的成文法中还处于空白状态。然而，美国国内要求对华适用反补贴措施的呼声越来越高。对此，作为行政机关的商务部已经用行动表明了其支持的态度；在立法机关国会，也收到了很多对非市场经济国家适用反补贴法的议案，包括但不限于H. R.708，H. R.910，H. R.1127，H. R.1229，S.364，和S.974；[35]作为司法机关的法院，对该问题的两次诉讼，其态度不是驳回就是忽略。

　　虽然并非所有的存在都是合理的，但经过上文从两个角度的对比分析，我们可以看到，在美国法的框架下，对中国适用反补贴措施并不违反其国内法，因而很难通过法律途径解决不应对中国适用反补贴法的问题。

　　三、双反措施导致的重复救济

　　通过本文第二部分的分析，我们得出的结论是，在美国国内法的框架下，难以通过法律途径解决其对中国适用反补贴措施的问题。但美国对华同时适用双反措施，造成的重复救济则明显与法律不符。 GATT第VI.5条明确规定在任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况。”[36]美国国内法亦根据此规定，要求当对同一商品（征收反倾销税）同时适用反补贴措施以抵销出口补贴时，应对反倾销税进行调整。[37]2009年9月，美国国际贸易法院在“非公路用轮胎案”中明确指出由此导致的关税双重计算问题，并将该案发回商务部重审。在通常情况下，美国对进口商品同时适用反倾销、反补贴措施本是正常之举，[38]那么，为何适用于中国却造成了重复救济呢？

　　（一）美国对华反倾销措施的特殊性

　　美国对中国采用的反倾销措施与对市场经济国家采取的反倾销措施相比，最大的差异在于对进口商品“正常价值”（normal value）的认定方法。具体说来，对于市场经济国家的出口商品，认定正常价值的方法一般有三种：（1）同类商品的国内价格；（2）同类商品出口至第三国的销售价格；（3）该产品的构造价格（constructed value）。[39]

　　将商品的正常价值与其在美国的销售价格进行比较，进而计算出倾销幅度（dumping margin），在此基础上征收反倾销税。

　　但对于中国的出口商品，美国认为，中国作为非市场经济国家，产品价值并不是由市场供给和需求决定的，不能通过上述三种方法确定正常价值，需另辟蹊径。早在20世纪60年代，美国财政部（彼时负责贸易管制，后将该职权移交商务部）开始采用“替代国方法”，采用经济发展水平与非市场经济国家相当的第三国的可比价格和成本来确定被调查商品的正常价值。该方法得到《1974年贸易法》的采纳。[40]但由于该方法在适用时存在一些困难，比如挑选合适的替代国并非总是易事，或替代国并不配合调查等，因此，后来又发展出“生产要素方法”（factors of production approach）。该方法首先考虑必要的生产要素，包括原材料、资本、工资等，然后寻找同等经济发展水平的市场经济国家生产同类产品时这些要素的价格，再经调整计算出商品的正常价值。《1988年综合贸易及竞争法案》将该方法规定为适用非市场经济国家的首选方法。[41]但不管是“替代国方法”，还是“生产要素方法”，得出的倾销幅度均比正常水平偏高。

　　总之，美国对华适用反倾销措施时，将中国产品要素与具有不同成本结构的第三国的要素价格联系在一起，且选择第三国时自由度较大，导致倾销的认定及倾销幅度的计算都比对市场经济国家的认定有更大的主观性和不确定性。虽然对非市场经济国家认定倾销的方法本身就具有一定的争议，但这一问题已超出本文所讨论的范围。本文则在默认该方法的基础上，进一步探讨该方法与反补贴措施同时适用时，如何造成双重计算而导致了重复救济。

　　（二）双重计算的产生

　　所谓双重计算，是指对同一不公平贸易行为课以两种不同的税收惩罚。[42]实际上，美国已经意识到这一问题并作了调整的规定。以出口补贴为例，其对出口销售的激励被推定为会导致更低的出口价格。因为反倾销税的目的是抵销国内价格（domestic price）（正常价值的表现）和出口价格（export price）之间的价格差异，而征收出口补贴额的反补贴税已经完全抵销了这一补贴，因此当一项反倾销税也被用来矫正低于正常价值的销售时，将导致双重救济，必须作出调整。[43]对于非市场经济国家，出现双重计算问题不在于出口补贴而在于国内补贴。对于市场经济国家，由于国内补贴（domestic subsidy）等量减少了正常价值和出口价格（通过传导效应[44]实现），所以反倾销税不会抵销由国内补贴产生的利益，因而不产生双重计算；而对于非市场经济国家，因为国内补贴使国内价格降低，也降低了出口价格，但由于美国对非市场经济国家的国内价格采用的是某市场经济国家的第三国价格，而该价格并不包含补贴，所以计算倾销幅度时只减少了出口价格，因此，正常价值和出口价格之间的差额就被扩大了，即反倾销税征收了反补贴税亦征收的补贴利益。

　　假设一市场经济国家出口一产品价格为每吨100美元，其中该国政府给予每吨20美元的补贴，美国商务部采用构造价格方法进行反倾销调查，则将以每吨80美元的价格（实际成本）进行投入品计算，剩余的20美元通过反补贴税进行抵销。在这种情况下，反倾销税和反补贴税并没有构成重复计算。如果对于非市场经济国家亦是该出口状况，商务部首先寻找该产品在第三国的价格以进行倾销计算，因为商务部不会采用含该补贴的第三国的市场价值，所以得出的正常价值仍是每吨100美元。同时，仍通过反补贴税抵销出口国20美元的补贴。因为在反倾销计算中，已经使用100美元作为正常价值，所以反补贴征收的20美元就被重复计算了。

　　究其根本，之所以对非市场经济国家同时适用反倾销和反补贴措施产生重复救济，是因为二者的功能具有一定的重叠性，即都是用于纠正政府对市场价格的扭曲。正如GATT第VI条的规定，反补贴税和反倾销税相联系意味着补贴可基于与倾销相同的原因而被诉：因为它们都导致了产品价格低于正常价值。[45]但非市场经济国家不同于市场经济国家，在市场经济国家，私营决策通过市场的作用控制了价格的设定，而设计对非市场经济国家适用的反倾销税法时已经考虑了政府对经济的干预，亦包括由此造成的价格扭曲，重复计算由此产生。

　　（三）“非公路用轮胎案”中的双重计算

　　在该案中，原告GPX公司提出可能存在关税的双重计算，即对同一“不公平”贸易行为，惩罚了中国公司两次。

　　对此，被告美国商务部辩称，依据19U. S. C.§1677a中的要求，在反倾销幅度计算中，因一个市场经济国家中的出口补贴，对出口价格作出调整，数额为所征收的反补贴税额。而成文法并没有规定调整针对国内补贴的反倾销措施；且商务部看不到“国会有任何理由要额外规定出口补贴反补贴税，而不规定直接相关的国内补贴反补贴税的问题”。[46]实际上这是因为，对于市场经济国家并没有规定国内补贴的必要，因为国内补贴等量减少了正常价值和出口价格，无须通过反倾销税去抵消或覆盖由国内补贴产生的利益。国会在立法时，并未考虑到要对非市场经济国家适用反补贴措施，因而没有针对国内补贴作出规定是一以贯之。商务部还宣称，国内补贴自动地降低出口价格的假定是妄自推测的，被申请人没有提供证据证明“任何国内补贴带来的利益成比例降低了美国价格”，“出口补贴和出口价格之间的联系是直接的，而国内补贴和出口价格之间的联系是间接的，并受制于许多变量”。[47]

　　对此，法院认为在本案中，出口价格并没有与货物在中华人民共和国的价格相比较，在这样的情况下比较的两边都同样受到影响，反倒是，出口价格——无论其如何被补贴影响——与假设不受补贴的推定正常价值相比较。若不为此进行某些调整，反倾销税的征收可能导致双重救济。而且政府承认‘国内补贴可能对出口价格有一定影响’。”[48]法院还认为，商务部目前对非市场经济国家同时适用反倾销措施与反补贴措施的解释并不合理。如果商务部采用反补贴措施救济的同时也使用非市场经济国家反倾销税的方法，商务部必须采用另外的政策和程序，以解释对非市场经济国家的产品适用反补贴法，和尽可能避免对关税的双重计算。[49]虽然法院仍认为根据成文法的行文，商务部并未被禁止对来自中国的进口适用反补贴法，却明确指出了对关税双重计算的问题，并发回商务部重审，建议“商务部应该或者放弃对争议商品征收反补贴税，或采用额外的政策和程序以调整其非市场经济反倾销税和反补贴税方法，以考虑对来自中国的商品使用了反补贴税救济”。[50]

　　（四）小结

　　双反措施同时适用造成重复救济的原因在于反倾销、反补贴关税的双重计算。美国商务部仍视中国为非市场经济国家，双重计算的焦点在于国内补贴。美国商务部在对中国国内补贴征收反补贴税的同时，拒绝在反倾销计算中进行相应的调整。其一方面援引国会并未立法对国内补贴进行调整的规定，另一方面又让被申请人提供证据证明国内补贴与出口价格之间相互影响的具体数量关系。美国国际贸易法院的判决批判了商务部的做法，并建议商务部修正该做法以避免双重计算，同时改变在证明责任方面对被申请人不公平的待遇。

　　四、结语

　　美国对华同时适用反倾销、反补贴措施的法律审视非常重要。时至今日，美国国内的“非公路用轮胎案”尚未尘埃落定，此问题的复杂性可见一斑。在这样的情况下，美国将会作出怎样的调整呢？

　　美国国际贸易法院已将“非公路用轮胎案”发回商务部重审，但由于商务部仍有可能向联邦上诉法院提起上诉，因而未来仍充满了不确定性。根据各方面因素的分析，美国对华可能会有以下不同的选择：（1）改变对中国非市场经济国家地位的认定；（2）维持中国非市场经济国家地位，但不再对中国适用反补贴措施；（3）维持中国非市场经济国家地位，继续对中国适用反补贴措施，但对反倾销措施进行适当调整，力避双重计算。

　　对于选择（1），根据中国入世议定书的相关内容，截至2016年中国将被正式认定为市场经济国家，在此期间之前，各国可对中国的市场经济国家地位开放认定。[51]如果美国将中国认定为市场经济国家，则反补贴问题和双重计算问题均迎刃而解，无须国会进行新的立法，且商务部享有认定一国是否为市场经济国家的权力。但是，该方法被采纳的可能性很小，其中很重要的原因就在于，反倾销也是很重要的贸易保护措施，在反倾销调查中，对非市场经济国家倾销幅度的计算方法一般会导致较高的倾销幅度的裁定。[52]

　　对于选择（2），意味着对非市场经济国家不再适用反补贴措施，恢复到2007年“铜版纸案”前的状态。采用该方法不仅可以避免双重计算的问题，而且可以平息中国的诉讼。但是，该方法被采纳的可能性亦不大。一方面，美国已经对中国适用反补贴措施投入了巨大的政治、经济等成本；另一方面，反补贴措施和反倾销措施的联合适用能够更有效地保护国内产业，而贸易保护工具的适用正所谓多多益善。

　　对于选择（3），美国选择它可能性最大。当然，该选择的实施难度更大，一方面，它需要国会立法授权，因为“在最近提交WTO裁决的几个案件的调查中，商务部似乎暗示，即使它想调整反倾销税计算，也没有这个权力”；[53]另一方面，该方法的技术性比较强，需要非常辛苦并极具创造性才能寻找到反倾销税率的修改方法。这正如法院在判决中所指出的商务部同时向非市场经济国家的货物适用反补贴税和反倾销税措施，并将证明双重计算的责任归于GPX, 其不可避免地要处理这所产生的问题。因为对于任何被申请人来说，很有可能没有办法来准确地证明究竟发生了什么。正如反补贴税法所认可的，补贴对价格的确切效果是难以衡量的。”“如果存在双重计算的极大可能，而商务部难以裁定双重计算是否发生、在多大程度上发生，商务部应该避免对非市场经济货物征收反补贴税，直到它通过改进的方法或新的成文法工具而做好处理这一问题的准备。”[54]

　　但是，这一选择与前两项选择相比，能够避免出现前两项选择带来的弊端，更能保护美国的利益而受到青睐。另外，从美国国内政治、经济的情况来看，这一选择也是当前美国国内贸易政策的必然选择。尤其是金融危机以来，美国国内贸易保护主义倾向日益浓厚，在这样的背景和压力下，美国大幅修正贸易政策的可能性几乎不存在。

　　总之，美国对华适用反补贴措施的做法虽然一改其惯例，但仍在其国内法制弹性的范围内，对此，法院的判决亦可佐证。因此，欲解决这一问题，通过政治上的协商或有可能，但仍不乐观。况且，美国对华适用反补贴措施已是大势，对该问题过于纠缠，耗费过多的人力、物力、财力并非明智之举。

　　但是，美国对中国同时适用双反措施，造成的重复救济乃明显与法律规定不符。由于美国对中国采取的反倾销措施计算方法不同于一般市场经济国家，对非市场经济国家适用的反倾销税法已经“抵销因政府干预而获得的不公平的”、“制造、生产和出口那些进口到美国的货物的优势”，[55]因而再对相同货物征收反补贴税就产生了重复救济。美国国际贸易法院对这一问题的判决传递了积极的信号。但是，美国很可能出于最大限度维护自身利益的考虑，仅仅对反倾销措施作些调整，而不愿从法律上一劳永逸地解决这一问题。为应对这一局面，中国不仅仅要向WTO寻求救济，而且还应该扩大思路，如寻求从美国国内的政治博弈角度努力，更好地维护中国的利益。

　　（责任编辑：汪友年）