涉外劳务中介市场亟待规范
　　作者：新县人民法院院长 柳斌
　　近年来，出国打工热潮兴起。由于当前我国外派劳务中介市场发展还不够成熟，由此引发的劳务纠纷也不断增多，特别是非法外派劳务的存在，给稳定的市场经济秩序带来潜在的危机。本文以新县法院四年来审理的69件涉外劳务纠纷案件为基础，通过调查剖析该类案件的特点、产生纠纷的根源，并就如何规范涉外劳务市场管理、减少纠纷发生提出建议和对策。
　　一、基本情况
　　2006至2009年，四年间新县法院共审理各种涉外劳务纠纷案件69件。其中，2006年11件;2007年23件;2008年20件;2009年15件。
　　(一)案件来源。这些纠纷主要有三种类型：第一种是具有外派劳务资质的劳务输出机构因在劳务培训、人员输出、境外就业等方面存在瑕疵而引起争议，这类纠纷只有2起，占2.9%;第二种是因挂靠从事涉外劳务输出引起纠纷，此类案件有12件，占17.4%;第三种是通过非法途径向境外输出劳务引发纠纷，此类案件有55件，占79.7%。由此可见，非法劳务输出是涉外劳务纠纷的主要来源。
　　(二)引起纠纷的原因。主要包括：因就业条件、工资待遇等不符合合同约定引起纠纷的，占3%;因中介人收取定金后未能如期办理出国签证，导致原告不能实现出国目的引起纠纷的，占51%;因轻信他人、上当受骗引起纠纷的，占7%;因以旅游或商务考察签证的形式出境进行非法劳务，在出境或入关时查出而被遣回引起纠纷的，占35%;其他原因引起纠纷的占4%。
　　(三)出国务工人员情况。新县法院受理的69件涉外劳务纠纷案件的原告全部是要求出国务工的人员，仅从这一视角来看，这些人员的年龄多集中在25岁至40岁之间，平均年龄为34岁，绝大部分是农村居民、城镇下岗职工以及无业人员。
　　(四)案件审理情况。从上述情况来看，涉外劳务纠纷大多是由非法劳务中介引起的，在审理该类案件时法院面临着困境：一是当事人的损失究竟该不该保护?依照相关法律精神，违反法律规定、规避法律的民事行为不受法律的保护，这就意味着当事人在非法外派劳务中造成的损失就不能获得司法上救济。可事实上，有相当一部分人由于知识储备的不足，对自己出国劳务的形式是否合法事先并不知晓，更多的是受人蒙骗，自己的权益如果得不到法律的保护，就显失社会公平。二是法律关系难认定。我国目前对外派劳务中介市场实行的是资格管理，从事对外劳务输出必须取得相应的资质，即由国家劳动和社会保障部颁发的《境外就业中介经营许可证》，且个人不享有这种资格。因此，确定中介方的“身份”，准确认定双方的法律关系，对这类案件的审理起着至关重要的作用。如果中介方具有合法的身份，按照外派劳务中介合同纠纷处理是毫无异议的，但在因非法劳务输出引起纠纷的案件中，各种情形纷繁复杂，审判人员时常会面临着当事人之间法律关系难以确定的难题。
　　审判实践中，新县法院区别情况采取了不同的处理方式。
　　第一种情况：出国务工人员对中介方不具备资质的情况并不知情，或者被骗，非法劳务中介组织收取费用后未能如期将人员送往国外。此种情况法院认定原、被告双方已形成劳务中介合同关系。如郑某、杨某等诉吴某、付某劳务纠纷中介案，吴、付二人收取原告费用后，未在承诺的期限内将人员送出国外务工，应当退赔所收款项，并承担违约责任，赔偿相关损失。
　　第二种情况：非法中介组织为出国人员办理的是旅游签证而非出国劳务签证，出国人员对此并不知晓。如原告张某、朱某诉被告刘某等劳务中介案，原告各交了6万元的办证费用后，也如期得到一份商务考察的签证，但这种签证只能在国外停留很短的时间。此种情况法院也认定原、被告之间形成劳务中介合同关系。
　　第三种情况：出国人员明知是旅游签证、商务签证而非正当的出国劳务签证，可由于“打洋工、挣洋钱”高收入的诱惑，仍然抱着侥幸心理将钱交给非法中介组织，也如期办理签证并出国，在国外从事非法劳务时被当地国查出后遣回。对于这种情况，应认定当事人之间是委托合同关系，而非劳务中介合同关系，且出国务工并非旅游合同要求实现的目的，当事人以旅游出国的合法形式掩盖非法劳务的目的，对此造成的法律后果应由自己承担，违法收取中介费用的单位和个人，法院建议由行政主管部门处理。
　　二、涉外劳务纠纷成因分析
　　产生涉外劳务纠纷的根源是多方面的，既有社会大环境的影响，也有人们急功近利的心理因素;既有制度设计不完善的原因，也有监管引导方面的疏漏。概括起来主要有以下几个方面：
　　出国打工热升温，引发“盲从潮”。近年来，出国打工成为热潮，富余劳动力“外流”现象较为突出。以新县为例，新县是一个以林为主的山区县，和大多数山区县一样，这里人多地少的矛盾比较突出，剩余劳动力较多。在改革开放初期，有许多富余劳动力纷纷涌入南方大城市，成为城市“打工族”。随着外派劳务经济的不断壮大，当地劳务输出重点逐渐转移到国外。外派劳务带动了新县经济的发展，劳务经济也成为新县一个重要的产业支柱，许多乡村和城镇居民通过出国务工改变了自己经济窘迫的状况。“一年土、二年洋、三年住楼房”，这种短期的暴富诱惑着许许多多的人，导致出国打工热不断升温，通过出国打工实现发财梦成为许多农村居民和城镇无固定职业人员争先效仿的一种途径。为了踏上这条“挣外汇”的洋船，一些人不顾自身条件的限制，盲目跟从，千方百计寻找出国打工的门路，给一些借机敛财的非法劳务中介机构或个人可乘之机。
　　国内就业压力大，催生海外淘金热。当前，我国经济继续保持着又好又快的发展势头，也创造了更多的就业机会。但这与过大的就业需求相比，国内就业仍然面临着很大的压力，尤其是农村富余人员、城镇无业人员和下岗职工，这些群体由于文化层度偏低，又缺少技能，找工作很困难，即使能够就业，也只是从事一些条件差、待遇低的工种。另外，目前我国劳动法律法规执行得还不够到位，社会公众劳动法律意识和观念还较为淡薄，导致劳动法律关系很不稳定，再加上近年来外向型经济的不断发展，劳动力的跨国流动日益频繁，使越来越多的人看到了出国务工的“钱途”。漂洋过海挣“洋钱”已成为许多人的向往。
　　正规渠道把关严，心存侥幸走“险路”。通过正规渠道出国劳务要受到很多条件的限制。首先，要受到名额的限制。由于用工的选择权在于国外企业，他们每次招收的人员名额一般都很有限，且对招录人员都有年龄、技能、身体条件等各方面的要求;其次，中介机构在出国前都要对出国人员进行语言、劳动技能、行为礼仪等方面的培训，培训人员需要交纳一笔不小的培训费和其它费用，且培训完毕后还需等待招工机会，由外方用人单位进行面试，合格者才有可能出国，那些面试不合格的只有等待下一次的机会，有相当一部分人在这种等待中又因超龄而无法实现出国梦想。通过非正规途径出国虽然有一定的风险，但其“短平快”效应还是诱使了不少人去冒险。第三，办理出国劳务手续较为烦琐，除了出入境管理法规设定的条件外，有些地方还人为的设置了一些障碍。比如，一些地方规定，凡出国劳务者需提供人员担保，或提供城市房产作为抵押，以担保出国人员在国外服从管理和按排等。鉴于这些限制性条件，出国务工人员更愿意选择他们认为便捷的出国方式。
　　涉外劳务管理有漏洞，非法中介“钻空子”。涉外劳务纠纷的频繁发生，折射出行政监管的缺位。一是表现在资质管理不透明。目前，对于出国劳务需要办理什么样的手续，什么样的机构才能从事出国劳务中介，哪些机构具有相应的资质等情况普通群众知之甚少，他们在选择中介机构时难免不“乱花渐欲迷人眼”，真假莫辩。二是对涉外劳务中介市场的准入把关不严，对非法从事外派劳务中介的行为打击不力，例如，按照相关规定，持旅游签证的人员在目的地国允许停留的时间都比较短，国际旅行社有责任在签证期届满前将组织出境旅游的人员带回国内，否则将面临处罚。但目前通常的做法是仅对违反规定的旅行社罚款了事，这些风险早在出国之前就已经被旅行社转嫁到了个人头上，所谓“羊毛出在羊身上”，旅行社的利益丝毫没有受损。三是各区域之间，各部门之间没有形成合力，大多是“各人自扫门前雪”。另外，对出国手续的审查不严格也是一个重要原因。比如，办理旅游签证，只要对办证人员的工作性质、收入情况、家庭经济状况等信息稍加注意，就能够对其出国的意图作出判断。
　　三、减少涉外劳务纠纷的建议与对策
　　目前，涉外劳务中介市场“百花齐放”的现状，从短期效应来看虽然可以更多的实现境外就业，暂时缓解本地区的就业压力，促进经济增长，但从长远发展来看，由此产生的劳务纠纷如果不能从根本上得到解决，将会破坏涉外劳务市场秩序，对本地，特别是那些劳务经济比较活跃地区的社会稳定和经济发展构成隐患。因此，规范涉外劳务中介市场，正确引导境外就业，合理分流劳动力资源已经势在必行。
　　正确引导，实现境外就业途径的合法化。建议重点做好以下三个方面的工作：一是加强政策宣传。以劳动和社会保障部门为主，协调其它相关机构，广泛宣传国家关于涉外劳务的政策和法律法规，选取正反两方面的典型案例进行普法教育，引导公民选择具有外派劳务中介资质的机构，通过合法途径实现海外淘金梦，不可“瞒天过海”，最后落个“鸡飞蛋打”的结果。同时，面对当前形成的出国务工热潮，要给出国热降温，教育公民理性对待，不可盲目攀比。二是加强岗前培训。涉外劳务纠纷处理难度一般都比较大，发生纠纷后，很多人都意识到要运用法律武器维护自身合法权益，但仅仅有了依法维权的意识还不够，还要熟悉相关法律法规，具备一定的依法维权技能。有不少人出国前对关于涉外劳务的法律法规一无所知，脑子里是一片空白，甚至在签定合同时对合同的具体内容都不清楚，自身权益自然就无法保障。因此，在劳务输出前，劳务输出中介机构要对人员进行系统的培训和考核，没有经过培训或经培训后成绩不合格的不推荐就业。三是劳务中介机构在输出人数稳定的情况下，要适当减少对人员培训的数量，从而扩大输出人数与培训人员的比例。
　　扩大内需，实现剩余劳动力分流的合理化。建议做好以下几个方面的工作：一是规范国内劳务合同关系。目前，新的《劳动合同法》已经实施，但从落实情况来看不容乐观，突出的表现是用工单位、劳动者的劳动法律意识还不强，劳动合同的签定率普遍较低，这也是造成劳动关系不稳定，人力资源“外涌”的原因之一。劳动管理部门一方面要加强对《劳动合同法》的宣传力度，让劳动法律意识深入人心，另一方面应加强对国内用工市场的监管，通过规范管理引导国内就业。二是建立与地方经济发展水平相适应的最低工资保障制度。政府部门根据地方经济发展状况，划定本地最低工资标准界限，随着经济的发展而浮动，并及时向社会公布。对于不落实最低工资保障制度的用人单位坚决予以处罚。三是拓宽国内就业渠道。出国务工人员绝大多数来源于城镇下岗职工、无业人员以及农村居民，对于这些人员，政府相关部门要在帮助他们实现就业上做好工作，可以通过提供就业信息、增加就业岗位等形式进行富余劳动力的合理分流，使他们能够认识到在国内同样有广阔的发展空间，有施展自己才华的舞台，大可不必千军万马一同去挤出国这座“独木桥”。
　　加强监管，实现涉外劳务市场管理的规范化。首先，要加强资质管理，除严格相关资质的审批、发放程序外，地方政府要加强对相关从业机构的动态监管，建立定期评估机制，规范资质管理，并将已经取得资质的从业机构向社会公布。其次，部门联动综合治理。经贸、工商、劳动、公安等部门应充分发挥各自职能，加强对劳务中介市场的监督管理，尤其是加大横向的协作力度，坚决打击利用招工诈骗、非法介绍出境等行为，让黑中介无处藏身。第三，出入境管理部门要严格对出入境人员的审查，特别加强对出国旅游、商务考察签证的审查，对违反出入境管理规定的从业机构要加大惩处力度，不能一罚了事，严重的要吊销其营业执照及相关资质证书，依法追究有关责任人的法律责任，只有这样才能有效遏制非法劳务。第四，建议建立劳务信息发布审核制度，劳务信息在经相关职能部门审核后才能在报纸、电视台等新闻媒体发布，堵塞虚假信息发布渠道。
　　健全立法，实现涉外劳务法律调整的统一性。目前，我国规范出入境管理的法律是《出入境管理法》，而调整对外劳务合作关系还没有国家立法，仅是《对外劳务合作管理办法》和《对外劳务合作管理协调暂行办法》等行政法规。这些法规虽然对管理和规范外劳务经营企业的行为起了重要作用，但这些规章涉及面较窄，难以有效遏制非法经营活动。为适应形势发展的需要，建议尽快出台境外就业的统一法律法规，以有效解决目前政出多门、外派劳务中介市场秩序混乱的局面，更好地保护出国人员的合法权利。同时，建议最高法院尽快发布关于审理涉外劳务纠纷案件的司法解释，或者以案例指导的形式规范这类案件的审理。