公益诉讼，推动法治进步的力量

——记财政部在公民申请公开征收民航发展基金依据一案的败诉

 

前言：

推墙者，行政诉讼公益律师的心声

 不要去盼什么英明之主，而要去争取将权力关进笼子里的制度。不要跪什么青天老爷，而要去争取可监督问责官员的制度；不要歌颂什么伟大领袖，而要去争取能选举弹劾当权者的制度；不要说什么拥护感谢，而要去争取一个言论和迁徙自由的制度；不要等什么英雄勇士，我们每一个人都是推墙的力量！如果不能走在最前面，请您跟着队伍呐喊；如果不愿跟着队伍，请您站在路边给我们鼓励；如果不愿意站在街头，请您在网上帮我们声援；如果这些都做不到，请您默默闭上眼睛，为我们祈祷平安，等待我们抗争来的权益！ 

 一、机场建设费之演变

（一）横空出世

1992年1月28日，中国民用航空局、财政部、国家物价局以民航局发（1992）第20号《关于征收民航机场管理建设费的通知》文件的形式，向各省、自治区、直辖市财政厅（局），物价局（委员会），民航管理局，航空公司，机场发通知，要求乘坐民航国内航班的旅客每人缴纳15元作为"民航机场管理建设费"，机场建设费横空出世。

这是我国主管民航、财政、物价的三个国务院部门以"通知"的形式、依托行政权力就征收机场建设费的首个规范性文件。该通知表述机场建设费的征收依据是"国阅[1991]144号《关于听取民航考察团出国考察情况及对民航和机场管理体制深化改革若干意见汇报的会议纪要》的精神"。

（二）规范与扩张

1995年10月14日，民航总局、国家计委、财政部以"整顿机场秩序，统一收费标准，加强机场建设"为由，拟定了《关于整顿民航机场代收各种建设基金的意见》，由国务院办公厅以国办发[1995]57号文的形式下发通知，称前述《意见》已经国务院批准，要求从1995年12月1日起，将地方委托民航机场代收的各种机场建设基金或附加费等，统一并入机场建设费，并将机场建设费标准统一修调整为：乘坐国内航班的旅客每人50元，乘坐国际和地区航班的旅客每人90元（含旅游发展基金20元）。至此，机场建设费完成了自身的第一次飞跃，一则吸收并蓄，统一了标准；二则在全国范围来看提高了标准。

（三）寿终正寝

民主法治的浪潮浩浩汤汤，我国法治环境逐步改良，社会对政府征收公民财产行为的合法性要求越来越高，在这样的压力之下，2002年5月20日，财政部发财综[2002]33号文件，为机场建设费和其它政府基金确立了两项原则：（一）保留的政府性基金项目，其征收范围、征收对象、征收标准继续按照国家现行有关规定执行，其中凡已明确规定征收期限的，应当严格按照规定征收期限执行，征收期满后即停止执行；（二）今后除法律、国家行政法规规定外，国家原则上不再审批新的政府性基金项目。这份文件在附件中首次承诺机场建设费执行期限至2005年底。至此，机场建设费的寿终之日被确定。

（四）百足之虫，死而不僵

当所有人都认为机场建设费将成为历史时，财政部给所有人的幻想打了一个零分。2006年1月14日，财政部发文财综函[2006]1号称"鉴于其余17项基金（含机场建设费）情况比较复杂，一些问题尚须进一步研究，故将其原有政策执行期限延续至2006年底。"财政部自主、自决的发文，开了延长期限之先河，机场建设费的征收期限被延长1年。

行政权具有天然的扩张性，一旦迈出了第一步，便要行走，一旦会走了，便要奔跑起来，变本加厉的行为随即上演。2007年1月8日，财政部发文财综[2007]3号称："经国务院批准……民航机场管理建设费……继续予以保留"，一周后的1月15日，财政部跟进发文财综[2007] 4号称"经国务院批准，民航机场管理建设费、旅游发展基金政策执行至2010年12月31日。"这一次，延长期限是4年。

古语云，事不过三，然而权力失去约束，向来不按古语行事。2010年12月30日，眼看经过两次延长的机场建设费死期临近，财政部火速发文财综[2010]123号，称："经国务院批准…… 2011年1月1日至2015年12月31日，继续征收机场管理建设费和旅游发展基金……。"这一次延长，是前两次时间之和——5年。

（五）改头换面

明目张胆行不妥之事，向来是把道义挂在嘴边的政府所努力回避的，否则岂不如同强盗？为师出有名，巧立名目、改头换面往往是常见的手段。在机场建设费的征收过程中，这样的情形有两次。

2004年7月22日，财政部的财综[2004]51号文件改变了以前由机场在旅客登机前直接征收的模式，而是将建设费作为机票的附加费由航空公司进行绑定销售。不得不承认是一招妙棋，该文件不仅将航空公司绑架为收费工具，而且转嫁了机场建设费征收的障碍和风险，财政部成为躲在航空公司背后的暗盗，并为被征收人直接提起行政诉讼制造了几乎无可逾越的法律障碍。

到2012年3月17日，财政部发文财综[2012]17号称"根据国务院有关批示要求"……"民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成……属于政府性基金，收入上缴中央国库。"乍一看，存续20多年的"机场建设费"之名头则彻底的在我国航空事业中终结了，然而换汤不换药，每次50元的费用仍如数缴纳，只是披带着"民航发展基金"的头衔。

二、公益诉讼推墙之旅



（一）质疑与批判

机场建设费在我国的民航事业中有没有发挥作用？这一点毋庸置疑。但它收了多少？预决算在哪？花在刀刃上了么？我们却并不知道。民权意识的苏醒促使我们对其合法性和透明度产生了质疑，管中窥豹不如一览全貌，公益律师将走在呐喊第一线。从机场建设费的开征到延期，都伴随着一大批政府规范性文件的出台和运行，对于公益律师而言，质疑与批判的目光一旦锁定，就必将用犀利的眼神找到其合法性的根源。

《推动停征机场建设费的律师实践报告》指出，从现行法律、法规来综合审视机场建设费的法律性质，能够确认它是一个"合规、不合法"状态下诞生的权力怪胎，而到如今为止，则已经发展成为"既违规、又非法"的机匪空霸。倘若按时间轴纵观其发展过程，则其自始自终是财政部自说自话，无人监管的自征自用小金库。

口说无凭，在律师的眼中，能置非法行为于死地的并非人的情感，而是良法之治和依据良法所作出的价值判断。两位律师指出，《立法法》（2000年）第八条明文规定，对非国有财产的征收只能制定法律。这意味着机场建设费这个面向不特定民航旅客征收的行为，应当通过制定法律的形式进行，否则即为非法。但是，对照相关的规范性文件来看，会发现所有文件能和国务院沾边的最多是在发文中称"根据《国务院...会议纪要》的精神"、"根据...国务院125号总理办公会议纪要精神"、"经国务院批准"、"经国务院批示"的字样，没有一个规范性文件的制定是依据法律或者法规。至此，机场建设费的征收由"合规不合法"转向"违规又违法"的事实已显而易见。至于《立法法》第九条授予了国务院就"对非国有财产的征收"事项的部分立法权，是需要全国人大（或常委会）的授权和通过制定行政法规的方式来实现的，事实与这一规定仍不符合。

面对财政部一而再，再而三的延长，我们不禁"满怀期待"，按照数列规律，1，4，5，...下一次延长应该是9年，然后是14年......放任我们的财产权被非法侵犯，还是奋起反击依法维权？未雨绸缪，有备无患，对于公益律师而言，选择永远只有一个！来自北京圣运律师事务所的王有银律师、京衡律师集团上海事务所的王录春律师和重庆新原兴律师事务所的唐天昊律师，勇敢地扛起了一面公益诉讼的大旗。

（二）为民请命，初战告捷

2012年5月16日，参与人以公民个人身份向财政部申请公开财政部根据以征收机场建设费和民航发展基金的国务院批准文件；

2012年6月7日，财政部回函答复"你所申请的信息不属于依申请公开政府信息的范围"拒绝向参与人公开；

2012年7月17日，参与人依法向财政部就此不公开决定提起行政复议，

2012年9月18日，收到财政部《复议决定书》，维持不公开决定；

2012年9月19日，参与人按照《复议决定书》的指引向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼；

2012年11月8日，参与人去北京一中院立案庭查询立案进度，立案庭法官拒绝接待查询；

2012年11月22日，参与人依据《行政诉讼法》的规定依法向北京市高级人民法院直接提起诉讼，要求北京高院受理或受理后指定北京一中院审理。

（以上是三位律师所记录的案件发展过程）

案件发展历程令人感到心灰意冷，申请公开受挫、复议受挫、立案受挫，这道竖立在推墙者面前的幕墙高大而厚重，令人窒息……然而，我们的律师并未气馁，毅然决然地走稳了每一个法律程序。功夫不负有心人，无形的推墙力量终于使得第一道墙轰然倒塌，迫于高院的压力，一中院最终对参与人的起诉予以立案，公益律师们在诉讼的艰难历程中扎下了第一块坚实的里程碑。

每一步都走得无比艰辛，每一步都体现出公益律师对民权的拳拳服膺，每一步都映衬着推墙人对法律的无尽信仰和对法治的不懈追求。这是公益诉讼的一小步，却是推墙运动中的一大步。

（三）柳暗花明，梅开二度

开庭如期到来，王有银律师和唐天昊律师作为诉讼代理人，向法庭力呈法律依据，结合法律事实和法律的适用，对财政部不公开信息的违法性进行了层层剖析。他们指出，依据《政府信息公开条例》，对于行政机关在履行职责过程中制定或获取的信息，以公开为原则、以保密为例外，并且作为属于不公开范围的政府信息应当有明确的法律依据和法定程序进行加密，确认密级。财政部未说明涉案信息是否经法定程序依法加密，是否依法处于保密状态，直接以"不属于政府信息公开范围"而拒绝公开涉案信息没有法律依据，其拒绝行为是违法行为，已经侵犯了原告（王录春律师）合法权益，应予纠正。

面对"指控"，财政部该如何证明自己的合法性？2000年后征收机场建设费的依据是什么？真的如告知中所言不属于其公开范围？每一个质疑，都必须得到有力的证明。据此，除提交3份基本证据证明申请和复议事实外，财政部另向法院提交了3份保密证据（用以证明其不予公开的背后原因为信息涉密）。至于保密证据是什么？我们无从而知，然以常理推测，应该就是财政部作出征收机场建设费的"依据"，即国务院的批示、批准文件。

根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第六条之规定，法院没有把被告提交的3份保密证据向原告交换，亦未组织原告对该3份证据进行庭审质证，但是，法院经审查认为，财政部提交的3份保密证据与案件不具有关联性，决定不予采纳！随后，一纸胜诉判决在公元2013年9月16日作出，一中院决定撤销中华人民共和国财政部于二?一二年五月二十九日作出的2012（年）第15号总第121号《政府信息公开告知书》，并责令财政部自本判决生效之日起于法定期限内对原告王录春的申请重新作出处理。

以法为纲，胜券在握，如果对于王有银律师和唐天昊律师来说这是一个应得的胜利，那么对于千千万万缴纳机场建设费的旅客，还有那数不尽的期待民主与法治的公民，这是一个来之不易、令人振奋的胜利！

（四）尘埃落定，理性为师

每一份宣判行政机关违法的判决，都让我们感到前所未有的沉重，却同时让我们看到了近在咫尺的希望！我们欢呼，然而，奔走呼号尘烟四起，雾里看花终隔一层。理性告诉我们，尽管一中院在判决中认定3份国家秘密文件与案件无关，却并不能代表在整个诉讼战略中我们已经取得了绝对的主动权。判决中有如下论述：

本院认为，《政府信息公开条例》第二十一条第（二）款规定："对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由"。本案中，被诉告知书仅告知原告其申请的信息不予公开，但未按照前引规定向原告说明不予公开的具体理由。诉讼中，被告亦未提供证据证明其通过其他方式向原告履行了说明个理由义务。因此，被诉告知书缺乏事实依据，本院应予撤销。原告关于撤销被诉告知书的诉讼请求，本院应予支持。在被诉告知书被撤销后，被告应对原告的政府信息公开申请重新作出处理。原告关于判令被告直接公开其所申请的政府信息的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。

单从判决来看，其重点无非拘泥于财政部《告知书》的形式，是其"一言不发"的答复形式，明显缺乏了法律所明文规定的"说明理由"的要件，因而致使其最终败诉。至于"被告提交的3份保密证据与本案不具有关联性"究竟有多大的份量，能否超出本次诉讼的范围发挥更大的作用？笔者不禁表示忧虑。因此，尘埃落定之时，理性当先为师，庆祝其次，下一步又该怎么走？才是重中之重。

（四）矢志不渝，当行更远 

回顾本次胜诉的意义，笔者认为，重点并不在于通过诉讼我们可以寻找到多么有利的证据，而在于我们看到了司法权的姿态，看到了一种希望，找到了一个突破口。这个希望和突破口，就是把社会推墙的心愿凝聚在公益诉讼之中，通过公益律师，让行政机关看见公民的身影，听见公民的声音，知道公民的力量！让司法机关知道律师背后是无数的推墙者，因而敢于挺直腰板，以事实为依据、以法律为准绳，尽应尽之职能，以司法审查之力阻挡行政权之膨胀。

在行政权无孔不入盘根错节的过去与现在，一纸胜诉究竟为推墙者积攒了多少筹码，笔者无从得知；但是笔者知道，在不远的将来，推墙者的力量必将把滥用的行政权从民权中连根拔起！

时代在进步，民告官以前是一种遥不可及的奢望，蚍蜉撼大树，可笑不自量；而今是一种追求正义的手段，四两拨千斤，何事不可为？公益诉讼将在法治化进程中发挥重大的作用，而公益律师将一如既往的前行，以无畏荣辱的勇气和洞悉历史的智慧，为民请命，锱铢必较，舍身求法，矢志不渝。

我们是自由的公民，我们是推墙的力量；让阳光烧灼权力的触角，让天平秤出公正的希望；自由、民主、宪政、法治，闪耀着迷人的光芒，在不远的未来时空，将巍巍中华大地照亮。

 

鸣谢

特别感谢北京圣运律师事务所王有银律师（主任）为撰写本文提供了宝贵的资料，并予以悉心指导；特别感谢王录春律师、唐天昊律师所撰写的《推动停征机场建设费的律师实践报告》一文，本文第一部分有大量引用。感谢所有行政诉讼公益律师为推动我国法治社会到来所做的一切努力和贡献，预祝未来所有的公益诉讼取得应有的成效。

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文章编辑：李站波律师
内容审核：圣运律师

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