法治中国专题之七：农民权益保护 圣运为你守护一个家

        2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展的第十二个五年规划纲要》明确指出，要积极稳妥地推进城镇化，充分尊重农民进城或留乡的自主选择权，切实保护农民的合法权益。城镇化是经济发展的基本动力和必然趋势，是现代化的重要标志，也是解决农业、农村、农民问题的重要途径。在中国现阶段，土地收益是最明显的收益，也是解决城市基础设施、城乡一体化的钥匙。农民要就业、要发展，要受培训，如果没有健全的产权、法律体系，农民要发展很难。城市化进程加快，导致大量农民失掉赖以生存的土地，被征地农民的补偿安置成为我国目前一个重大的社会问题。如何保障农民的合法权益，使之在城镇化进程中能够更好地生存与发展，这不仅关系到"三农"问题的解决，而且关系到城市化进程能否健康地发展，同时也关系到整个社会的稳定与发展。

一、当前城镇化进程中农民面临的主要问题

       农民在城镇化过程中最关注的还是土地收益问题。城镇化过程中的失地农民是一个不同于农民也不同于市民的新的过渡性群体，他们徘徊在城市的边缘，很可能会形成一个新的弱势群体。失地农民面临多种选择和挑战，一部分人没把握好身份转变，成为无土地务农、无就业岗位、无生活保障、无钱创业的"四无"农民，在以后的生存和发展中面临许多问题：

       1．城镇化的初衷出现偏离，农民利益受损最大。一是许多地方政府对城镇化的理解出现偏差，认为城镇化就是大征地、大拆迁、大造农民新城。在调查中得知，由于国家对人均建设用地有严格的指标控制，一些地方政府就在如何突破指标问题上大做文章。特别是在小城镇规划上贪大求全，不切实际地提出所谓十至二十年内人口要达到数十万甚至上百万，面积达到几十平方公里的长远规划，从而引发了一些地方政府大拆大建的圈地运动。二是一些地方政府的城镇化取向偏离初衷。有的地方政府他们的出发点首先是为了解决城市扩张和用地不足的问题，却忽略了农民生活水平的提高和社会保障问题。这种以土地为突破口为价值取向的城镇化，极易造成对农民利益的极大侵害。

　    2.土地征用及补偿标准问题。一是，目前在土地的征用过程中，很少有征地公告，基本没有真正向农民征求意见，征地程序不公开不透明不公平，征地程序不规范的现象普遍存在。二是，征地补偿费用低。现行土地征用补偿标准规定征地按照征用土地的原用途进行补偿，除了青苗补偿和地上物补偿，土地补偿和安置费相加最低是被征用土地征用前三年的平均产值的10倍，最高是30倍，而且在补偿过程中往往是就低不就高。如此大的差异，取得较低补偿标准的农民倘若没有其他收入来源，恐怕很难维持失地以后的生活。

       3.就业难、发展空间小的问题普遍存在。失地农民普遍存在就业安置困难，回流人员多，无业农民多，失业问题凸显的现象。在失地农民中，有相当部分属于年龄较大、文化水平低、没一技之长的弱势群体，他们原来主要是以农业生产为主，从事其它行业没有技术，做生意没有经验，经营无门路，打工没人要，面临巨大的就业压力。就业问题解决不了，收入下降，生活消费支出不断增加，仅靠征地补偿款根本无法解决他们的后顾之忧，面临住房租购、子女就学、公共卫生和社会保障等一系列的实际问题。

       4.社会保障机制缺失。目前普遍实行的货币补偿办法没有很好地解决这一问题，大部分失地农民得不到社会保障。土地是农民生存的屏障，"失地"对许多农民来讲意味着将永远失去赖以生存和发展的基础，而他们又往往被排挤在现代工业大门之外，社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和失业保险的参保率更低，社会保障已成为失地农民迫切需要解决的社会问题。

二、城镇化过程中农民利益受损的原因分析

       工业化、城镇化的快速发展与日益严重的失地农民之间的矛盾，从根本上讲是由农地征用及补偿等制度、政策上的缺陷造成的。我国现行的征地补偿制度，带有明显的计划经济体制的特征，它与现阶段市场经济休制不相适应，这是导致矛盾的根本原因。

        1．我国现行法律规定的征地范围过宽，为公共利益需要征地的目的性难以体现。《土地管理法》规定："国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。"同时又规定："任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。""依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。"这就意味着实际上扩大了征地范围，在投资主体多元化的市场经济条件下，必然导致征地实践中出现土地征用权滥用的现象。一些基层政府或是无批文乱征地，或是先征后批，而一些村级组织则无视村民意见强行征地，尤其是一些商业性项目用地则由政府低价统征后高价转卖给开发商，对村民的合法权益造成了侵害。

        2．农村集体土地产权主体不明确，失地农民维权艰难。在市场经济条件下，谁是农村集体土地所有者的真正主体，我国法律末能做出明确的规定，这就在实践中造成农村集体土地所有者的主体缺位，权能不清，从而不可避免地影响了征地中集体土地所有者依法行使权利。尤其是我国农民缺少对集体土地真正意义上的收益和处分权。村民土地主体地位的虚设，使村民对拥有集体土地应享有的权利不清，村民个人又处于被动、弱势的地位，对自己所拥有的集体土地的权能不明确，因而，农村集体所有土地的用途变更、土地交易、土地补偿标准确立等权利都被政府所垄断，在征地实践中村集体和农民在很大程度上丧失了缺少必要的知情权、参与权和选择权，最终使得失地农民的合法权益得不到充分的保障。

        3．我国现行的土地补偿制度不适应市场经济规律的要求，失地农民反应强烈。我国法律规定，征地补偿按土地原有用途进行补偿。这种补偿测算方法不尽科学。第一，这种测算方式是基于传统农业生产基础之上的，它忽略了农业产业化、现代化给农民带来的利益增值预期。第二，征地补偿标准末包含用于商业用途的增值部分。同时有的基层政府对土地市场实行垄断，低成本征用高价格转出，失地农民得不到土地的增值收益。第三，征地补偿费用管理使用混乱，有的地方随意截留、挪用、拖欠土地补偿费用的现象比较严重。这种补偿方式没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，不符合市场规律的要求。

        4．失地农民安置办法单一，难以解决被征地农民的长远之计。就当前失地农民的安置情况来看，大部分地区主要是选择以货币安置为主要形式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业，这种补偿安置虽说因为操作简单，能减轻国土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力，失地农民从眼前利益考虑也宜于采纳和接受。但是，它忽略了失地农民的长远利益，因失地农民的长期就业和生活保障无法保证，终将成为社会不稳定的因素。

        5．主权缺失是导致农民利益受损的直接原因。在城镇化过程中，一些不尊重客观规律和违背农民意愿的问题时有发生，而这一切集中表现在新一轮城镇化浪潮中农民作为城镇化主体地位的缺失。在调查中，我们面对一些城镇化发展中利益受侵害的农民，最常听到的一句话就是"没办法！"。在城镇化过程中，由于一些农民的知情权被漠视，从而导致了农民在城镇化中的参与权被严重弱化。一些地方的村民代表大会和村民征求意见会，往往只针对部分"村民代表"，经常沦为走过场的情况通报会。缺乏预征知情权、批复结果知情权和土地补偿知情权的被征收土地的农民，自身的切身利益自然容易受到侵害。

三、建立有效保障机制，促进失地农民的自身发展

       失地农民的利益 保护问题，关系社会发展和稳定的大局，我们必须从中国农村的实际出发，大胆创新，逐步建立农地征用规范化、经济补偿有依据、基本生活有保障、农民就业有岗位"一化三有"的权益保护长效机制。这是解决失地农民问题 的关键。

       1．完善法律、法规，促进农地征用规范化。推行征地制度改革，关键在完善有关法律、法规，规范政府征地行为。一是明确界定农地征用的目的性和征地权限。从法律上确保国家利益和社会公共利益的实现，减少和禁止在征地实践中出现的征地权益乱用现象。在投资主体多多元化的市场经济条件下，要树立正确的政绩观和科学的发展观，严格限制征地权的行使范围，坚决杜绝越权审批、末报先批、边报边批以及在地类和权属上弄虚作假的现象。二是要尽快修改和完善《土地管理法》，推进集体土地征收制度改革，改革和完善土地征用及补偿制度，按照市场化原则，科学、合理地对失地农民给以补偿和安置，大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。三是要建立公开、公正的征地程序，通过积极进行农村土地产权制度改革与创新，进一步以法律的形式明确农村集体土地产权主体及各项权能，逐步建立与完善农村土地征用听证制度，确保村民在农地征用过程中的知情权、参与权和选择权。

       2．建立失地补偿市场机制，确保失地农民经济补偿有依据。在市场经济条件下，土地不但是农民的基本生活保障和重要生产资料，更是具有极大增值潜能的特殊资源。征地补偿是征地问题的核心，也是征地制度改革的重点和难点，鉴于目前失地农民对土地补偿费数额较低、补偿费用乱占、土地增值收益分配不合理的现象。征地补偿要在进一步确认农民集体土地财产权的基础上，按照市场经济原则加以确定。在征地补偿标准的计量问题上，既要考虑被征土地的产值、青苗和附着物等因素，更要考验虑土地区位条件、土地市场供求状况以及土地潜在价值等综合因素。尤其是作为工业用地及其它商业用途的征地，在核算征地补偿标准时，一定要将被征土地在以后利用中的增值因素考虑其中，这样才能做到征地补偿费用计算科学、有据，失地农民满意。因此，在市场经济条件下，改变过去"一刀切"、一成不变的补偿方式，寻找基层政府、投资主体和失地农民三者利益结合点，建立合理的征地补偿和土地增值收益分配机制，是最终解决失地农民问题的关键。

        3．健全和完善保障机制，力求做到失地农民生活有保障。结合实际情况，采取各种安置方式，将失地农民的保障纳入社会保障体系中来。我国农村土地，具有农业生产资料和农民社会保障的双重功能。因此，要最终解决失地农民问题，就要改革现有的土地征用补偿主要以一次性货币补偿的做法，建立和完善社会保障体系，以解决失地农民的长远之计。第一，从政府的土地出让金、个人征地安置费、村集体土地补偿费当中，按不同比例抽取一定资金，为失地农民设立基本生活、基本养老和医疗卫生保证基金。第二，积极探索在有稳定收益的项目中，以土地使用权入股或部分征地补偿费入股的方式，对有长期回报的征地项目，实行股分制经营。它既可以减轻政府及投资主体的资金压力，又能保证失地农民的长远利益。第三，有条件的地区，在逐步提高征地补偿费标准和合理调整土地收益分配关系的情况下，积极筹措失地农民社会保障基金，将失地农民纳入社会"低保"范畴。

       4．因地制宜搞好培训，积极开拓多种安置途径，确保失地农民就业有岗位。对于失地农民，关键是要解决好他们的就业问题，拓宽就业渠道，促进失地农民广泛就业，保证他们失地不失业，是解决失地农民问题的关键之一。首先要建立失地农民就业培训制度，通过进行文化和劳动技能培训，提高他们的文化和技能素质，掌握一技之长，增加就业机会。培训基金可由地方政府、村级组织、土地投资受益单位及失地农民按一定比例筹集。其次，鼓励自谋职业和创业，对自谋职业从事个体经营者，政府要给予适当的政策扶持，赋予失地农民与城镇下岗职工同等的就业条件，在工商登记、税收、信贷等方面给予优惠。再次，在同等条件下，企业用工要优先录用被征土地的农民，要给予用工单位一定的奖励。地方政府在与开发企业签订项目合同时，必须把吸收当地农民就业作为重要的条件，并且要规定硬性指标，至少要保证被征地农民家庭中有一人就业，防止零就业家庭的出现。当地劳动部门要免费为失地农民提供就业指导，用工引荐等服务。

       随着城镇化进程的不断加快，失地农民的数量会大幅度增加，城镇化与失地农民的权益保护之间的矛盾也会愈来愈突出，但两者之间的矛盾并不是不可调和的，要坚持以辩证、全面和发展的观点来看待这个问题。坚持以"科学发展观"为指导思想，以发展的观点和创新的思路，在进一步明析农村集体土地产权主体和权能的基础上，积极探索适应社会主义市场经济要求的安置途径，逐步建立"征地规范化、补偿有依据、生活有保障、就业有岗位"的失地农民权益长效保障机制，从根本上、制度上确保失地农民的合法权益不受侵害。

 
 
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文章编辑：刘佳律师
内容审核：圣运律师

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