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最高法判例：《限期拆除决定书》与行政赔偿的因果关系，最高法院判例：行政机关强制拆除未妥善处置应承担举证不能的不利后果

更新时间:2024-12-21 20:20 发布:2024-09-21 19:38 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：最高法院判例：行政机关强制拆除未妥善处置应承担举证不能的不利后果，【裁判要点】行政机关在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对行政相对人所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。

一、行政机关拒绝履行判决的处理办法是什么

法律分析：行政机关如果拒绝履行法院的判决、裁定，第一审人民法院可以采取以下措施：（1）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨。（2）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50至100元的罚款。（3）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定，要进行及时处理，并将处理情况告知人民法院。（4）对拒不履行判决、裁定情节严重，构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》

第九十五条公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。

第九十六条行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、最高法院判例：行政机关强制拆除未妥善处置应承担举证不能的不利后果

【裁判要点】

行政机关在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对行政相对人所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但行政机关未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。由于行政机关的违法强制拆除，行政相对人仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在，虽然其对于动产损失的具体数额无法举证，基于公平原则，对于案涉动产损失及赔偿数额的确定，应适用法律所规定的举证责任倒置，即由行政机关承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政判决书

（2017）最高法行再66号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李吉程。

委托代理人周浩。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地：广西南宁市滨河路1号火炬大厦。

法定代表人李耕，主任。

委托代理人吴东机,该管委会工作人员。

委托代理人王德臻。

再审申请人李吉程因诉被申请人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）强制拆除及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年6月30日作出的（2016）桂行终136号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年2月15日立案，并于2017年5月15日作出（2017）最高法行申696号行政裁定，提审本案。2017年10月10日,本院编立提审案号，依法组成合议庭审理本案，并于2017年11月3日在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭审理本案。再审申请人李吉程及其委托代理人周浩，被申请人高新区管委会的委托代理吴东机、王德臻，到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

南宁市中级人民法院经审理查明，根据南发（2001）54号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》和南发（2001）55号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》精神，将南宁市规划管理局部分职能授予高新区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与高新区管委会签订了《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予高新区管委会行使。2003年，李吉程未经城乡规划主管部门审批同意，在南宁市××乡塘区××北湖园艺场建设房屋用于养殖。2014年7月30日，高新区管委会以需要对李吉程所建房屋进行规划检查为由，向其发出《综合行政执法检查通知书》，要求其携带相关手续到南宁××开发区规划监察大队接受检查；同日该大队对李吉程所建房屋进行现场勘查并制作笔录，确认李吉程所建房屋占地面积及建筑面积均为1558平方米。2014年8月6日，高新区管委会以李吉程未能提供上述房屋规划审批手续，涉嫌违法建设为由立案；8月7日，高新区管委会向李吉程作出处告字（2014）第1039号《行政处罚告知书》，告知李吉程建设的房屋违反城乡规划法第四十条的规定，拟对其作出限期拆除违法建筑的处罚，并告知其收到告知书三日内有权提出陈述、申辩和申请复核、听证。2014年8月14日，高新区管委会作出南高新管处字（2014）第1039号《行政处罚决定书》，认定李吉程所建房屋属违法建筑，要求其三日内自行拆除，并告知其享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2014年10月29日，高新区管委会对李吉程的上述房屋进行强制拆除。2015年5月11日，李吉程提起本案行政诉讼，请求确认高新区管委会强制拆除其房屋违法，判令赔偿相应损失共计1239052.5元。

南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第159号行政判决认为，高新区管委会具有辖区范围内的城乡规划行政管理职权；高新区管委会认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除正确，但拆除该房屋违反程序；李吉程就违法建筑要求赔偿无法律依据，在强拆过程中生猪、生产机械设备及室内物品的损失，由于李吉程提交的养殖场生猪照片因无制作说明，没有注明照片的原始出处及拍摄时间，无法确认是否为涉案现场，而损失赔偿清单系其单方列写，且无法提供其它相关票据相互印证，故不予支持其赔偿主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决确认高新区管委会2014年10月29日对李吉程涉案房屋实施强制拆除违法；驳回李吉程要求高新区管委会赔偿其经济损失1239052.5元的赔偿请求。李吉程不服一审判决，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行终136号行政判决认为，高新区管委会具有辖区范围内城乡规划行政管理职权，涉案建筑物所在地为规划区，仍属高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围。高新区管委会拆除涉案建筑物存在违法情形，在实施强制拆除前未依法催告，未作出行政强制执行决定，一审判决确认高新区管委会对涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法并无不当。涉案建筑物建设于2003年，位于城市规划区内，应当取得建设工程规划许可证方可建设。李吉程不能提供建设建筑物的合法手续，主张涉案建筑物属合法建筑没有事实依据。涉案建筑物建设后至高新区管委会作出行政处罚时一直存在，具有连续状态情形，李吉程主张涉案建筑物于2003年建成使用，不应再处以行政处罚的理由没有法律依据。李吉程不能证明涉案建筑物属于合法财产，故其请求对涉案建筑物给予国家赔偿没有法律依据。李吉程在涉案建筑物内的养殖物及其他动产是其合法财产，受法律保护。对违法建筑物进行拆除时，应给予适当时间以搬离动产，对于仍未搬离的动产，实施拆除行为的行政机关应依法进行处置并保全证据。李吉程对赔偿主张依法有举证责任。虽然高新区管委会未提供证据以证实拆除时室内动产已清空，但李吉程仅提供财产损失清单作为证据，尚不足以证实动产损失的存在。故对于李吉程赔偿室内物品损失的赔偿请求，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

李吉程申请再审称：1.高新区管委会在没有强制拆除的法律文件的情况下，对其养殖栅、住房及相关设施进行强制拆除，造成各种损失1239052.5元。2.高新区管委会不具备行政强制实施主体资格。3.一、二审判决没有判处高新区管委会赔偿其动产损失，违背事实且缺乏依据。请求撤销二审判决，支持其赔偿请求。

高新区管委会答辩称：1.高新区管委会是合法的行政主体，具有辖区内城乡规划行政管理职权。2.李吉程的房屋为违法建筑，依法应予拆除。3.高新区管委会的强拆行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。4.李吉程请求赔偿损失1239052.5元没有事实和法律依据。请求驳回李吉程的再审申请。

本院经审查对一、二审认定的事实予以认可。

本院认为，高新管委会的强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条以及第三十七条第一款的规定，程序违法，一、二审判决确认违法正确，本院予以支持。关于高新区管委会是否有权实施涉案强拆行为的问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及第六十八条之规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政处罚权。另根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条关于“高新区所在地的市人民政府设立高新区管理委员会，作为管理高新区具体事务的派出机构，根据市人民政府的授权，对高新区的发展规划、科技创新、城市建设、土地、财政、外事、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理”以及第十四条第一款第七项关于“高新区管理委员会履行所在地的市人民政府授予的其他职权”的规定，南宁市人民政府可以对高新区管委会等派出机构予以明确授权，由其履行法律赋予南宁市人民政府的有关行政管理职权。在此前提下，中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅印发的《中共南宁高新技术开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》第一点主要职责第九项也已明确授权高新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。案涉农业养殖设施所在地属于高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围，因此，高新区管委会有权实施涉案强拆行为。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失的。李吉程被拆除的建筑物不属于合法财产，一、二审对涉案建筑物不给予国家赔偿依法有据，本院予以支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，高新区管委会在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对李吉程所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但高新区管委会未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。由于高新区管委会的违法强制拆除，李吉程仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在，虽然其对于动产损失的具体数额无法举证，基于公平原则，对于案涉动产损失及赔偿数额的确定，应适用上述法律所规定的举证责任倒置，即由高新区管委会承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。一、二审判决适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第三项的规定，而未适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，适用法律错误，应予纠正。在本院庭审中，李吉程主张其所养生猪被驱离房屋，无处安置产生相应损失的事实，高新区管委会亦未提出相反证据。对于李吉程养殖物及屋内合理物品的损失等相关事实，应当进一步核实后依据证据规则予以确定。

综上，李吉程的部分再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条之规定，判决如下：

一、维持广西壮族自治区南宁市中级人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159号行政判决第一项，撤销广西壮族自治区南宁市中级人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159号行政判决第二项；

二、撤销广西壮族自治区高级人民法院2016年6月30日作出的（2016）桂行终136号行政判决；

三、赔偿部分发回广西壮族自治区南宁市中级人民法院重新审理。

审判长熊俊勇

审判员龚斌

审判员陈宏宇

二〇一七年十一月三十日

法官助理牛延佳

书记员余逸纯

转自行政涉法研究

该内容由张胜云律师和律说律答共创回答

三、最高法判例：《限期拆除决定书》与行政赔偿的因果关系

☑裁判要点

对行政赔偿因果关系的判断，要合理的分析行政机关侵权行为与损害结果是否存在内在联系，既要防止过度归责的倾向，也要防止不当缩小责任范围，避免国家利益保护和私人利益保障在法律层面上失衡。

在拆除违法建筑过程中，首先由规划部门作出限期拆除决定，当事人不自行拆除的，行政机关可以按照《中华人民共和国行政强制法》第四章的程序强制拆除。限期拆除决定属于具有强制力的行政决定，限期拆除决定作出后，违法建设者即有义务自行拆除，逾期不拆除的，行政机关将以限期拆除决定为基础作出强制执行行为。强制执行行为的依据是限期拆除决定，执行目的是保证限期拆除决定的内容得以实现。在《限期拆除决定书》作出后，按照一般事物发展逻辑，通常会发生建筑物被拆除的后果，而没有《限期拆除决定书》，通常建筑物不会被拆除，故《限期拆除决定书》与建筑物被拆除存在因果关系。《中华人民共和国行政强制法》第四十一条“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿”的规定，亦说明《限期拆除决定书》被撤销、变更属于应予恢复原状或给予赔偿的原因之一。因此建筑被拆除，限期拆除决定及强制执行行为合法的，行政机关无需承担行政赔偿责任；限期拆除决定合法，强制执行行为违法或超出限期拆除决定范围的，强制执行行为的实施主体应当承担相应赔偿责任，其赔偿范围限于违法强制执行行为造成的人身伤害、物品损失或超出部分，对于违法建筑本身一般不予赔偿；如果限期拆除决定被撤销的，则应当审查限期拆除决定被撤销的原因，据以判定行政赔偿的范围。如果撤销限期拆除决定的生效文书仅从程序上撤销了限期拆除决定，则需要等待行政机关重新予以认定处理或对建筑物是否属于应予拆除的违法建筑予以认定。如果撤销限期拆除决定的生效文书从根本上否认了当事人的拆除义务，则赔偿范围应及于建筑物本身，在此情况下，《限期拆除决定书》与强制执行行为共同导致了建筑被拆除，其中《限期拆除决定书》是根本原因。

☑裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

（2019）最高法行赔申344号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张延伟（曾用名张红跃）。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省临颍县人民政府。

法定代表人：赵丹，该县人民政府县长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省临颍县住房和城乡规划建设委员会（原河南省临颍县住房和城乡规划建设局）。

法定代表人：张德友，该委员会负责人。

再审申请人张延伟因诉河南省临颍县人民政府（以下简称临颍县政府）、河南省临颍县住房和城乡规划建设委员会（以下简称临颍县住建委）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行赔终54号行政赔偿裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省漯河市中级人民法院一审查明，张延伟在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在临颖县颖河路中段北侧邢庄学校西侧建设养鸡场。本案涉及临颍县政府、临颍县住建委对张延伟涉案养鸡场作出的三个行政行为，即2014年9月10日临颖县住建委作出的临住建拆字〔2014〕第012号《限期拆除决定书》，2014年10月17日临颖县政府作出的临强拆字〔2014〕第015号《临颖县人民政府强制拆除违法建筑决定书》和2014年10月18日临颖县政府将张延伟养鸡场拆除的强制拆除行为。关于涉案《限期拆除决定书》，张延伟就此提起行政诉讼后，经过一审、二审及再审程序，2018年8月22日河南省高级人民法院作出（2018）豫行再62号行政判决，撤销了临颖县住建委作出的〔2014〕第012号《限期拆除决定书》。关于涉案《临颍县人民政府强制拆除违法建筑决定书》，2015年11月20日，河南省漯河市中级人民法院作出（2014）漯行初字第52号行政判决，驳回张延伟诉讼请求，2016年4月1日，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终63号行政判决，驳回张延伟的上诉，维持原判。关于涉案的强制拆除行为，2015年12月10日，河南省漯河市中级人民法院作出（2015）漯行初字第2号行政判决，确认临颍县政府强制拆除张延伟养鸡场的行政行为违法。河南省漯河市中级人民法院于2015年12月11日向张延伟邮寄送达了判决书，送达后双方未提起上诉，张延伟在收到该生效判决后未向赔偿义务机关临颖县政府申请行政赔偿。2018年8月22日河南省高级人民法院再审撤销〔2014〕第012号《限期拆除决定书》后，张延伟于2018年9月25日向临颖县住建委递交行政赔偿申请书，请求对强制拆除涉案养鸡场造成的损失及其他财产损失进行赔偿，临颍县住建委对于该申请未予处理。张延伟于2018年11月19日以临颖县政府和临颖县住建委为共同被告提起本案行政赔偿诉讼。

河南省漯河市中级人民法院一审认为，一、关于本案的赔偿义务主体的确定。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，（2015）漯行初字第2号行政判决确认了临颖县政府强制拆除张延伟养鸡场的行政行为违法。据此临颖县政府应当对其违法强制拆除张延伟涉案养鸡场的行为承担赔偿责任。张延伟诉称，临颖县住建委作出的临住建拆字〔2014〕第012号《限期拆除决定书》已经（2018）豫行再62号行政判决予以撤销，据此，临颍县政府和临颖县住建委应对强制拆除张延伟养鸡场的行为共同承担赔偿责任。对此主张，临颍县住建委的限期拆除决定虽经再审判决予以撤销，但张延伟未提供有效证据证明临颖县住建委参与了涉案养鸡场的强制拆除行为，亦未有人民法院的生效判决确认临颖县住建委系涉案养鸡场的强制拆除主体。故张延伟主张临颖县政府和临颖县住建委应对强制拆除其养鸡场的行为共同承担赔偿责任没有事实和法律依据，能引起涉案行政赔偿的是基于临颍县政府的强制拆除行为，故本案的赔偿义务机关是临颍县政府。二、关于本案张延伟的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内......”。在本案庭审过程中，临颍县政府提出张延伟提起本案行政赔偿诉讼超过法定期限。对此问题，生效的（2015）漯行初字第2号行政判决确认了临颍县政府强制拆除张延伟涉案养鸡场的行政行为违法，该判决的作出时间是2015年12月10日，河南省漯河市中级人民法院于2015年12月11日向张延伟邮寄送达了该判决，张延伟收到该判决后未向赔偿义务机关临颖县政府申请行政赔偿。现张延伟于2018年11月19日提起行政赔偿诉讼明显超过请求国家赔偿的时效。综上，张延伟提起本案行政赔偿诉讼超过法定期限，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回张延伟的起诉。

张延伟不服，向河南省高级人民法院提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

河南省高级人民法院二审认为，张延伟请求赔偿强制拆除养鸡场所造成的经济损失，其申请国家赔偿的时效应从相关强拆行为被生效裁判确认违法之日起算；根据本案查明事实，其提起本案相关行政赔偿请求时已超过法定期限。临颍县住建委作出的《限期拆除决定书》虽被撤销，但该决定书与养鸡场经济损失并无直接因果关系，临颍县住建委不应作为该损失的赔偿义务机关。一审裁定驳回起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

张延伟向本院申请再审称：1.涉案的违法强制拆除行为因临颍县住建委作出的《限期拆除决定书》而引起，导致了临颍县政府的违法实施。《限期拆除决定书》和临颍县政府强制拆除张延伟养鸡场的行政行为存在因果关系，故临颍县住建委和临颖县政府应共同承担行政赔偿责任。2.虽然临颍县政府强制拆除张延伟养鸡场的行政行为在2015年12月10日被确认违法，但临颍县住建委的《限期拆除决定书》于2018年8月22日才被河南省高级人民法院（2018）豫行再62号行政判决予以撤销，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。张延伟基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理，相关期间不属于其自身的原因耽误起诉期限，其未超过法定期限起诉。原审法院认定事实和适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令河南省漯河市中级人民法院继续审理本案。

本院经审查认为，本案张延伟基于临颍县住建委和临颍县政府分别作出的两个违法行为提起本案行政赔偿诉讼，其一是临颍县住建委作出的临住建拆字〔2014〕第012号《限期拆除决定书》，该决定书被河南省高级人民法院（2018）豫行再62号行政判决予以撤销。其二是临颖县政府强制拆除张延伟养鸡场的行为，该行为被河南省漯河市中级人民法院2015年12月10日作出的（2015）漯行初字第2号行政判决确认违法。结合原审裁定理由及张延伟的再审申请理由，本案争议焦点为:一、《限期拆除决定书》与张延伟的养鸡场被拆除是否存在因果关系；二、张延伟基于强制拆除行为被确认违法提起的行政赔偿诉讼是否超过法定起诉期限。

一、关于《限期拆除决定书》与张延伟的养鸡场被拆除是否存在因果关系问题。根据《

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