一场深刻变革——全国农村集体产权制度改革试点工作综述，2021年农村集体产权制度改革具体

更新时间:2024-12-22 14:38 发布:2024-11-01 14:01 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：一场深刻变革——全国农村集体产权制度改革试点工作综述,有的老百姓说，“不清不知道，一清吓一跳。咱村还有这么多资产。”有村党支部书记感慨，“当了几十年村支书，村里究竟有多少资产、归谁所有，谁也说不清。通过这次改革，终于知道村里有多少钱、多少地

有的老百姓说，“不清不知道，一清吓一跳。咱村还有这么多资产。”有村党支部书记感慨，“当了几十年村支书，村里究竟有多少资产、归谁所有，谁也说不清。通过这次改革，终于知道村里有多少钱、多少地、多少房子了。”还有的试点地区总结道：通过改革，集体资产既实现了从过去农民群众“看得到、算不清、管不了”到“既当家、又监管、还分红”的转变，也实现了群众对集体资产分股合心、联股联心。

中央农办主任、农业农村部部长韩长赋在全国农村集体产权制度改革试点工作部署推进会上指出：“这个新型集体经济，新就新在不是传统的‘一大二公’的集体经济，而是集体成员边界清晰、集体产权关系明确的股份合作经济。”

从2015年国家布局首批试点，到今年5月份第四批试点名单公布，目前试点范围已覆盖到全国80%左右的县；从清产核资到用集体资产股权抵押贷款，从南国沿海经济发达村到中西部穷村，试点单位既大步快走，又稳字当头……4年来，农村集体产权制度改革试点工作赋民权、顺民心，取得了各方满意的骄人成果。

这其间，改革成功的奥妙是什么？让我们一起走近改革试点，近距离去观察它的进程、逻辑、成效及内在机理——

对改革试点工作如何顶层设计？

——有些地方30多年前就已开始探索，有的地方却连家底都没摸清楚；有的发达村集体资产数十亿元，有的村账上却没什么钱，不可能“齐步走”“一刀切”、一套方案包打天下

这是一个长长的全国农村集体产权制度改革试点名单。从2015年首批试点在29个县（市、区）开展；到2017年又选择在100个县扩大试点；再到2018年继续扩大试点覆盖面，推出3个整省试点、50个整地市试点、150个整县试点；及至今年5月第四批试点公布，包括12个省份、39个地市和163个县（市、区），至此，改革试点已覆盖全国2000多个县（市、区）。

如果能用动图直观呈现，人们将看到从星星点点，到成燎原之势，改革试点旗帜插遍全国的历程。农业农村部政策与改革司司长赵阳介绍说：“4年来，从先行试点、再由点及面展开，从整县试点、到整地市试点、再到整省试点，聚焦清产核资和股份合作制改革两项硬任务，改革试点工作经历了压茬推进、梯次展开、逐步深化的过程。目前，各地清产核资数据已经报到部里，按照规定的时间表，今年年底前可保质保量‘交账’。”

如果能够复盘各试点细微的改革情况，那么人们不仅能够看到东中西部地域带上的不同特点，还能发现不同地区改革内容上所存在的时间差。当部分发达地区，特别是珠三角、长三角等地已探索二十余年，改革重点落在农村集体资产股份六项权能完善时，广大中西部地区，很多地方还从未搞过集体经营性资产股份合作制改革。

这是一场牵涉到3.6万个乡镇、58万个行政村、490万个村民小组以及2亿多农户、8亿多农民的重大制度创新，前无古人、旁无借鉴、情况复杂、影响面广。集体经济发展水平差异很大，每个村庄都有不同的历史和经济基础，个体情况千差万别，该如何推进改革试点工作？

2016年12月26日，中共中央、国务院下发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称“《意见》”），对于这份纲领性文件，相关部门单是起草就花了3年多时间。这份凝聚了各方理论智慧、各地实践经验的顶层制度设计，明确了基本原则、主攻方向和前行路径。

针对农村集体资产种类多、情况杂，《意见》指出：“分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切。”

时隔十几天后，2017年1月10日，全国农村集体产权制度改革工作电视电话会议召开。这不是一次普通的会议，全国共开设2500多个分会场，13万人通过电视视频收听收看。会议再次强调，作为开年第一场硬仗，由于集体资产存量和集体经济管理水平各不相同，农民群众意愿诉求多种多样，农村集体产权制度改革很难用一套方案包打天下，必须因地制宜，分类实施。

“改革没有统一的标准和模式，我们鼓励不同试点根据不同状况进行探索，各试点同样可以按先试点再推开的改革路径，分步骤实施。”面对记者，农业农村部政策与改革司集体资产处处长余葵打了个形象的比方，“就好比‘高年级’和‘低年级’同步改革，‘多步并走’，既因材施教又相互借鉴。”

为什么要开展改革试点工作？

——一方面是农村集体产权虚置导致归属不明、经营收益不清、分配不公开等问题突出，另一方面地方自发开展的探索积累了宝贵经验，有必要也有条件从国家层面启动改革

调查显示，我国农村集体资产总量规模庞大，集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩、各类账面资产总额4.24万亿元，其中东部地区占72%。

然而，作为这笔巨大且宝贵的资源资产的管理主体，农村集体经济组织却一直缺位。在接受采访时，云南省宜良县县委书记谈到，长期以来，农户家庭“分”的作用得到充分发挥，而村集体“统”的功能发挥还不够，集体资产长期由村委会、村小组代管，致使集体产权虚置、账目不清、分配不公开、管理不透明，集体资产资源被挪用、侵吞、贪占等现象突出，比如，租地合同随便签订，而且时间都是几十年以上，有的甚至是“永久性合同”；一些农村集体资产资源长期被村干部和村干部的亲戚朋友把持、侵占，尤其是森林资源，农民群众对此反映十分强烈。

“大量的集体资产，如果不盘活整合，就难以发挥应有的作用；如果不尽早确权到户，就存在流失或者被侵占的危险。”韩长赋在回答记者提问时谈到，推进农村集体产权制度改革有利于增强农村集体经济发展的活力，有利于增加农民的财产性收入，有利于增添农业农村发展的新动能。

中央农办副主任、农业农村部副部长韩俊曾在新闻发布会上指出，“如果村集体没有实力，集体经济没有活力，农村基层组织就很难有凝聚力和战斗力。集体手里一把米都没有，村里很多事儿都办不了。”“壮大集体经济是引领农民实现共同富裕的一个重要抓手。”

实际上，从上世纪八九十年代起，珠三角等沿海发达地区就已悄然开始了农村集体产权制度改革探索，将集体资产折股量化到每个村民，村民变股民。此后，北京、江苏、浙江、上海等地也陆续开展改革和探索。

一方面是现实的驱动，一方面地方实践有迹可循，而同时，作为农村改革中具有“四梁八柱”性质的改革，农村集体产权制度改革是一道绕不过去的坎，早改早主动，晚改就被动，村集体过去几十年的陈年老账再不说清楚，将彻底失去在历史遗留问题上“定分止争”的最佳时机。此种情况下，从国家层面启动农村集体产权制度改革，已是箭在弦上，势在必行！

那么如何推行？先试点再推广，是我国40年改革开放总结出的成功做法。“作为一项牵一发而动全身的改革，涉及亿万农民的切身利益，要搞好制度设计，有针对性地布局试点，通过试点探索路子和方法。”赵阳再次重申，“试点单位必须坚持改革底线，坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。在改革推进过程中，既要防止少数人侵占多数人权利问题，也要避免多数人侵占少数人权利问题，比如在一些推行撤乡并村的地方，尤其要防止后一种情形的发生。”

由此，在“农村集体经济”的概念提出60年后，全国农村集体产权制度改革试点工作拉开大幕。

改革试点如何迈好步探好路？

——既要分“蛋糕”，更要做大“蛋糕”；既不能像过去那样“人人有、人人无份”，更不能“一分了之”“吃光分净”；集体有多少家底？哪些人算集体成员？股权该如何设置？都要搞清楚、制定规则

赋予农民更充分的财产权利，也就是说把村里的集体资产由少数人说了算，变成大家伙共同说了算，这是农村集体产权制度改革的关键点。而核心是把村集体的资产折股量化，落实到每一个村民身上，最终使每一个村民都可以根据自己的股份享受分红、或在村内流转、继承等，真正实行“资产变股权、农民当股东”。

然而，没有容易的改革。改革还没启动，不少试点就遇到了阻力。“部分村干部思想有顾虑，担心难、担心烦、担心乱、担心失权、担心炒作、担心失手；还有的认为村级资产量小，改革没有实际意义。”

接着，试点地区要面对的就是清产核资，这是最基础的工作。可一家一户的小账好算，对于横跨几十年，涉及土地等资源性资产、用于经营的房屋等经营性资产以及用于公共服务的教科文卫等非经营性资产的三大类资产，要想摸清家底、测量清楚“蛋糕”，并非易事。

作为最重要的工作，集体成员身份确认，即确定把“蛋糕”分给谁，更是复杂。比如像广东佛山南海区农村，居住着10大类、70多小类的历史遗留问题人群，标准怎么制定？又如地处我国西南边疆的云南省宜良县，存在当地部分村民与周边国家公民通婚、但又未办理户口迁入手续的问题，“外籍媳妇”能否认定为集体成员身份？

一系列难题摆在面前……

改革试点就是要在探索中“排雷”和破解“难点”。4年多来，各试点单位积极稳慎推进着各项改革。记者从各试点开展的改革情况看到，各地都建立了三级领导机制、责任落实机制、工作专项机制等组织机制保障，制定了改革路径和实施步骤，探索出了各具特色又有规律可循的改革举措，形成了丰厚的农村集体产权制度改革方法论。

为了集聚改革共识，让各方尤其是基层群众真正参与到改革中，充分保障群众知情权、参与权和管理权，各试点地区各显神通。有的针对参与改革人员开展业务要点、操作流程等专项培训，讲清“为什么改、怎么改”；有的将疑难问题统一解答、装订成册；有的绘制“可视化”宣传漫画、录制专题广播；有的编排说唱节目，把文件规定和政策精神用易于接受的形式送到群众手中，这些举措有效剔除了人们认识上的困惑，为改革扫清了思想障碍。

在清产核资中，云南宜良县专门开展了私开乱挖集体土地、不规范合同、问题和矛盾化解三个专项整治活动，既解决了一批历史遗留的“老大难”问题，也为顺利推进改革奠定了坚实基础。全县共收回私开乱挖集体土地4.39万亩，每年直接增加村集体经济收入220余万元，处理不规范合同354份，排查并化解产权方面存在的突出问题和矛盾纠纷264个。

在确定成员身份上，天津滨海新区各村基本采取确认成员同时明确成员份额的方式，将外嫁女、上学转非、政策转非等群体以获取部分份额的方式，成为村集体经济组织成员，得到了广大集体经济组织成员的肯定和拥护。同时将各村集体成员信息录入数据库，准确筛查人员信息，避免了成员确认中的“两头空”“两头占”现象，确保了每一位集体经济组织成员的唯一性。

而作为上海城镇化过程最快、城镇化率已达98.4%的闵行区，则为各地推进农村集体资产股份六项权能改革提供了示范性经验，为开展地方立法提供实践范例。闵行区农村集体资产总额达1353亿元，约占全市的23%，其改革经验已被《上海市农村集体资产监督管理条例》吸收采纳，标志着闵行区农村集体产权制度改革走上法制化轨道。

针对普遍关注的股权设置和股权管理问题，赵阳说：“成员股和集体股的比例要交由村民大会决定，各级政府不要以文件形式规定股份比例，要具体问题具体分析，因村施策，一村一策。股权提倡实行静态管理，也就是说，生不增、死不减，保持稳定。从现在已经开展的改革和已经进行的试点来看，多数地方或者说多数老百姓是选择静态管理模式的。”

余葵介绍说，这几年来，举办新闻发布会、召开全国试点工作推进会、举办培训班，开了不下十几次农村集体产权制度改革主题的会议，反复强调改革精神和政策要求，为改革保质保量、行稳致远推进打牢了基础。

改革试点取得了哪些成效？

——村民还是那些村民，村集体还是那个村集体，一切都没有变，但一切好像又都变了样：农民成股民，腰包鼓了；资源变资产，村集体富了；集体的事，农民主人翁意识更强了

松花江畔的黑土地上，黑龙江省方正县建国村。65岁的王治铭对两年前存折里多出的1104.47元钱记忆犹新，他小心翼翼地拿出包好的股权证，笑着说：“活了大半辈子，我可是第一次拿到村集体分红。钱不算多，但意义重大。”

天府之国四川成都，温江区天乡路社区。“原来不是在家种地，就是丢下一家老小出去打工，一年下来也只能维持生计，改革后，我在社区找到了工作，除了工资，还有土地入股分红、铺面租金分红，一年轻轻松松挣十几万元。”54岁的何平这几年过上了蜜一样的生活。

在闽南金三角核心，福建晋江金井镇围头村。“谢谢改革给我们带来实实在在的帮助，解了燃眉之急。”一年多前，晋江市在村里发放全省首笔农村集体经济组织股权质押融资贷款，村经联社10名股民以股权质押的形式，得到银行175万元贷款。

在享有“鱼米之乡”美誉的安徽天长市，光华村党总支书记任宝贵回忆起2017年1月14日那个令村民们难忘的日子，“分红大会召开那天，大家特别激动。股改刚启动时，没人当回事，通知领钱了，家家户户才翻箱倒柜找股权证。过去村里开群众会有时要花钱请，现在不用请，一通知就来了。作为村干部也更有压力了，集体经济没有发展，一年不分红可以，两年不分红自己脸就红了，三年不分红村级事务就难办了。”

而在甘肃高台县，通过发展特色产业、乡村旅游、民俗文化等途径，形成了多种集体经济发展模式，试点村都走出了符合自身实际的“产权制度改革+”路子，有力促进了一二三产融合发展，使农村闲置的“死”资源变成了助推农民增收、壮大集体经济的“活”资产。

改革后民心更齐、钱包更鼓、生活更美的河南新县，县长夏明夫总结道：“通过改革，新县‘确权到人、权跟人走、权钱合一’的农村集体产权制度体系，让‘死产’变‘活权’、‘活权’生‘活钱’，全县集体资产增加到12.8亿元，是改革前的9.85倍。现在，村村都有‘明白账’、社社都有‘身份证’、户户都有‘致富经’、人人都有‘分红领’。”

村民还是那些村民，村集体还是那个村集体。一切都没有变，但一切好像又都变了样：农民成股民，腰包鼓了；资源变资产，村集体富了；集体的事，农民主人翁意识更强了。类似的“化学反应”比比皆是，在全国农村集体产权制度改革试点县普遍发生着。

余葵告表示：“改革试点工作启动几年来，各地都没有发生由改革引起的群体性事件，这项改革得到了群众的广泛拥护。”

她分析，这是因为在试点工作中严格遵循了改革的原则，那就是尊重农民群众意愿，把选择权交给农民，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点。“集体资产所有权属于成员集体，最终由资产的主人说了算，政府只能规范，而不是说了算。政府要将大的导向、大的政策给老百姓讲透。如果讲透之后还是想不通，那就要保持历史的耐心，不要急于推改革。”

当前，尽管改革进程已过半，接下来仍有许多艰巨的任务要完成。今年年底前全国清产核资工作要基本完成，目前正对各地提交的数据进行汇总；要推动农村集体经济组织立法，开展立法调研；第四批试点工作要持续推动、做好动员部署……

作为农村集体经济的重大制度创新，已经开展的农村集体产权制度改革试点工作为下半段的改革打下了坚实基础，对于维护农民合法权益、巩固完善农村基本经营制度产生了深远的影响，为乡村振兴战略正在提供重要制度支撑。可以预见，最终的改革成果也必将为农村绘就一幅“统”和“分”都充满活力的壮美画卷。