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全国农村产权改革试点的宜良经验：农民变股民改革成样本，2021年农村产权制度改革

更新时间:2025-04-01 00:46 发布:2024-11-01 14:19 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：全国农村产权改革试点的宜良经验：农民变股民改革成样本,今年3月，宜良县入选全国20个农村集体产权制度改革试点示范县，“宜良经验”被农业农村部以文件形式印发，供全国各地学习借鉴。作为入选全国第二批改革的试点县，宜良已于去年完成821个村

　　今年3月，宜良县入选全国20个农村集体产权制度改革试点示范县，“宜良经验”被农业农村部以文件形式印发，供全国各地学习借鉴。作为入选全国第二批改革的试点县，宜良已于去年完成821个村组的清产核资工作，658个村组建立了股份经济合作社，另有163个村组建立了经济合作社。

　　改革对于普通村民来说，新增了村级新型经济组织股民的身份。这意味着，今后的收入除了依靠自己那“一亩三分地”之外，还有了集体经济的分红。通过改革，一批沉睡的集体资产被唤醒，一批遗留的疑难问题被解决。“宜良样本”为全国农村集体产权制度改革积累了经验，闯出了路子，树立了典型。

　　农村已经到了需要改革的时刻

　　困扰宜良县匡远街道办事处匡远社区居民王勇等61人17年的股权问题，在昆明市农村集体产权制度改革工作的推动下，终于有望得到解决。

　　关于匡远社区这61人的股权问题，还得从1984年村民入股发展乡镇企业的事说起。匡远社区党委书记李永林回忆，1984年，在6个生产队基础上组建成立了匡远社区的前身——清远乡。受改革开放初期各地发展乡镇企业的影响，当时的清远乡计划“靠城吃城”，依托临近城区的优势发展二、三产业。为此，清远乡将原6个生产队的资金平均分配给村民，村民再以分配到的261元作为股金，组建建筑队，开办商场和匡州饭店发展集体经济。

　　从1986年起，清远乡的集体企业开始盈利，至1990年前后纯利润已达500万元。为此，当时的清远乡实行了“四统一六免费”的以工补农政策，即用集体经济所获利润统一上交公粮、统一购买种苗、统一机耕、统一灌溉，免费发放化肥、农药等。

　　1992年因修建昆石公路和城区道路征用土地，王勇等61名村民成为村里首批“农转非”人员。尽管身份从农民变为居民，但这61人于1984年入股集体经济组织的原始股份并未变更，依旧享受集体经济发展红利。

　　随着城市化扩张，昔日的城郊村庄变为城区，清远乡也变为现在的匡远社区。村民分享集体经济红利的形式，也从最初的“四统一六免费”转变为分发盈利资金。

　　变化始于2002年，王勇等人在拿到3000元分红之后，当时的村组织便停止对首批61名“农转非”人员分红。“为什么我们61个人就没分红了？我想不通。”

　　于是，17年来包括他在内的61人为了找回自己的“股民”身份，跑遍市、县、街道办事处的相关部门。“县里、街道都同情我们，但到了社区这一环节，因为干部意见不统一就‘卡壳’了。”王勇说。

　　被类似历史遗留问题困扰的，还有没分配到土地的农民。在2017年之前，宜良县北古城镇古城社区古城村小组党支部书记张国忠在开会时，不时听到村民诉苦，虽然老一辈人分到了土地，但家里新增成员儿媳妇、孙子一直没能分到土地。

　　而在宜良县匡远街道永新社区的大渡口村，此前一直有个不合理的村规民约：外村嫁入本村的妇女，在35岁以前离婚，两年内必须将户口迁出。如果不迁，两年后不得再享受本村村民的各项福利。

　　永新社区监委会主任段明金认为，之所以会出现这样的问题，根本原因还是资源有限，一部分村民为确保自身利益而做出利己举动。

　　一场关于发展公还是私的讨论

　　自改革开放以来，随着经济社会的高速发展，一些问题也随之产生。农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出，改革农村集体产权制度势在必行。

　　宜良作为传统农业大县，有着良好的农村改革基础条件。2017年9月，经中央农办、农业部批复同意，宜良成为第二批全国农村集体产权制度改革试点县区之一。以此为契机，宜良县积极应对农村城市化进程中产生的集体资产管理和农村基层治理问题。

　　33名县级领导干部深入33个后进村、空壳村、矛盾村，到297个村小组驻村调研7天，立项整改506个问题。先后3次派出人员到黑龙江、江西、贵州的第一批改革试点县区考察学习。

　　“改革步骤分为清产核资、成员身份认定、折估量化、建立新型经济组织四大步骤。这就如同做蛋糕、分蛋糕、开蛋糕店的过程。通过改革做大做强集体资产，最终实现增加群众收入的目的。”宜良县农业农村局副局长李云和说。

　　改革需要得到群众的认同和支持。为此，匡远街道办事处的永新社区开展过一场“是发展公还是发展私”的讨论。

　　永新社区位于宜良城乡接合部，有7500余人。原来种水稻时，即便是丰收年份，每亩的纯利润也只有600元。2005年有农户把土地承包给花卉苗木经营者，但因个人土地少而分散，每亩每年租金也只有600元。2010年前后，社区将4414.75亩土地统一对外流转，目前已发展成为宜良县万亩花卉苗木种植核心区。现在每亩每年的收益为1800元。村民除获得土地流转收入外，还通过打工、经商等方式增加收入。

　　当时展开讨论的首先是社区三委干部。“之前我们也讨论过是先发展公还是发展私，如果发展私，富了个人后才能带动其他村民。但发展公，每家每户都能享受到改革红利。我们社区能让每亩土地的收益成倍增加，靠的就是集体的力量。”段明金回忆。

　　讨论中也有社区干部指出，农村发展走过很多弯路，一些城中村社区，在城市化过程中获利颇丰。但由于分配不当，多数拆迁补偿款被“分光吃光”，导致村集体无力发展集体经济。若能发展壮大集体经济，每一名村民都能长期受益。干部向村民讲清楚“是发展公还是发展私”的道理后，获得村民的广泛支持。2015年，在北古城镇陈家渡社区，因修建宜九公路、昆明东南绕城公路，先后占用村集体和村民土地800多亩，社区获得征地补偿款达1000余万元。95%的村民同意将1000万元补偿款作为股金，种植100万株茶叶发展集体经济。

　　改革开放中的矛盾只能用改革开放的办法来解决

　　习近平总书记强调，改革开放中的矛盾只能用改革开放的办法来解决。

　　宜良县委书记李绍俊说：“宜良的农村集体产权制度改革，除了中央要求的‘共性’动作以外，更坚持了‘个性’的三个专项整治。以问题为导向来开题、点题、破题，对改革开放以来农村普遍存在的私开乱挖进行整治。把历届村组对外签署的合同进行梳理，对无效合同和不规范合同进行整治。对农村社会矛盾进行排查、化解，让改革平稳运行。”

　　随着改革的深入推进，全县8个乡镇，112个村821个村小组不同程度暴露出违法、违规侵占集体土地、签订农村集体经济合同不符合民主程序、历史遗留问题错综复杂等农村集体“三资”管理的“通病”，严重制约改革“清产核资”工作的彻底性。

　　例如，在宜良县北古城镇古城社区秧草田村小组，由于集体经济薄弱，有人当了3年村小组长没能领到工资，就长期占用小组的集体土地来抵工资。多年前，该小组为降低公粮缴纳数量，将人均耕地的数据减少为0.87亩，但实际人均耕地为2亩多。

　　在狗街镇小哨社区的白水田村小组，前任村干部在2012年时，私自以每年5200元的低价将山林承包给他人经营50年，但该片山林每年收益约5万元。该社区黄泥田村小组前任村干部以50年17万元的价格将一片山林承包给他人，群众对此反映强烈。

　　“如果不把清产核资工作理清，说改革就是假的。集体资产都被人占用完了，我们将面临无产可改的局面，所以改革不能掺杂水分。”李云和说。

　　2018年，小哨社区上白水田村小组召开群众大会，废除了不合理合同。31户村民入股26万元，偿还承包人25万元。2018年，该片山林的包山拾菌收入就达3万元。黄泥田村小组村民召开村民大会后，集体筹资15.6万元返还承包人，终止了不合理合同，仅2018年包山拾菌收入就达4.59万元。

　　在古城社区的秧草田村小组，经过召开群众大会，决定收回原村小组长长期占用的土地，将此前虚报的人均耕地面积更正为2.78亩。

　　针对离婚妇女两年后不得享受集体福利的“土政策”，在永新社区三委的督促下，大渡口村小组召开群众大会，废除这一不合理村规民约。

　　截至2019年2月，宜良县共清理私开乱挖集体土地5.26万亩，每年直接增加村集体收入约220万元。处理不规范合同354份，为集体挽回直接经济损失2600万元。

　　改革不是请客吃饭

　　清产核资工作完成后，改革迎来成员身份认定、折股量化和建立新型经济组织的工作。

　　永新社区根据农户承包地由村集体统一对外流转的实际，将4414.75亩土地，按照“确权确股不确地”方式进行量化。村集体的机动地以“份额”的形式量化到人，农户的承包地按照实测面积以“股权”的形式进行确权。

　　同时，永新社区的4个村小组愿意以“入股”的方式将小组集体经营的836.34亩土地入股到社区成立联合社“抱团发展”。农户也自愿将3578.41亩二轮承包地入股到联合社，委托社区统一管理和经营。

　　最终大家一致认为：组建新型土地股份经济合作联合社，以“股权”的方式将社区、村小组、村民三者的利益紧密联接起来。以联合社为载体，超前规划，统一经营和管理土地资源，并在章程中明确规定社区、村小组、小社及村民的利益分配，共享改革红利。

　　由于改革要把集体几十年的老账算清，必然会触动一些人的既得利益，尤其会触及一些家族势力的利益以及基层干部的利益，因此改革也不是和和气气地请客吃饭就能解决问题。

　　2018年，针对匡远社区基层组织涣散等问题，匡远街道办事处对匡远社区原党委副书记、原主任等人进行撤职处理。当年8月，已离开社区干部岗位十余年的李永林当选匡远社区党委书记。

　　李永林介绍，匡远社区将以尊重历史、面对现实、公平处理的态度，妥善解决王勇等61人的股权问题。目前，已经召开社区三委扩大会议，拟认定这61人为特殊集体经济组织成员身份，享受8年村龄股。针对此事，社区三委成员正在向群众做工作，下一步将按程序召开村民大会讨论该问题。

　　今年1月22日上午，宜良县北古城镇古城社区狗街子小组举行农村集体经济组织成立挂牌暨合作社股东分红仪式。狗街子村小组利用地处北古城中心集镇的优势，建设商场，发展商贸经济，集体经济年收入达100万元。今年集体经济组织拿出12万元给股民分红。

　　古城村小组党支部书记张国忠认为，不少有着农民身份却长期没有农民待遇的人员，在这一次的改革中与其他农民一同成为集体经济组织的股民，也将重新获得作为农民的归属感。

　　打通壁垒未来可期

　　目前，宜良县已完成农村集体产权制度改革的主要步骤。821个村组完成清产核资工作，658个村组建立股份经济合作社，163个村组建立起经济合作联社，全县增加农村集体经济收入约6800万元。

　　去年12月28日，农业农村部对宜良县的改革工作给予了“创新工作方法、坚持问题导向，探索建立四项工作机制，为改革顺利推进提供坚强保障”的评价。今年3月，宜良县成功入选全国20个农村集体产权制度改革试点示范县，宜良改革经验被农业农村部以文件形式印发，供全国各地学习借鉴。

　　但在宜良县委书记李绍俊看来，真正的考验才刚刚开始。“行百里者半九十，目前我们只是做了一些阶段性的工作。建立集体经济组织只是改革的开始，要把集体经济组织用活，就要打通各种体制机制的障碍，解决各种渠道运行不畅通的问题。要进一步搞活资源性资产、经营性资产等几个资产之间的互换和流动。这需要顶层设计，在更大区域内联动，才能让集体资产产生出更大经济效益。”李绍俊说，为了打通制度壁垒，在条件成熟时宜良县将积极探索集体经济管理职能与行政职能分离，或采用公司制集体经济管理运行模式，实现农村集体经济“三资”监管的规范化和制度化。

　　针对现阶段大部分农村集体经济组织基础薄弱，尚未有符合金融贷款相关政策的情况，去年12月26日，宜良县与中国农业银行昆明分行合作，实施“政府增信产业发展基金贷款工程”破解新型农村集体经济组织、新型经营主体和农民融资难融资贵的问题。

　　通过总结部分试点村的发展路子，宜良县已探索出适合本地发展的几种集体经济发展模式。下一步，宜良县将依托乡村振兴规划编制，制定全县村级集体经济发展规划。

　　为了发展壮大集体经济，永新社区干部也到官渡区季官社区、曲靖市麒麟区沿江街道大龙村学习考察。“以前季官社区就是一个出名的‘破烂村’，但在城中村改造中，村民没有把拆迁补偿款‘分光吃光’，而是建设酒店、商品房，把集体资产给盘活了。”段明金坦言，了解到季官社区的‘翻身仗’后，他对永新社区集体经济的发展十分有信心。永新社区也决定利用现有的千亩连片花卉苗木文化观光区以及传统手工等资源优势，把昔日的滇中粮仓打造成农旅结合的田园综合体、花卉苗木交易市场以及烤鸭美食城。目前，永新社区已聘请专业设计机构对社区发展进行规划。

　　“现在全社区的土地租金不到900万元，通过考察学习，我们认为只要把改革工作做好了，以后900万元可能只是收益的零头。只要发展顺利，每亩地每年可以保证有4000元的收益分给村民。”段金明说。

　　而陈家渡社区的集体经济组织通过与普洱农科部门密切合作，科学种植的554亩紫娟茶今年已开始采摘茶叶。每亩茶的产值在2万元以上，至秋茶采收完毕后净利润将达300万元。