北京市延庆区乡镇级农村集体产权制度改革问题与对策，2021年农村集体产权制度改革简报

更新时间:2024-12-22 01:47 发布:2024-11-04 14:28 文章来源：北京圣运律师事务所

文章简介：北京市延庆区乡镇级农村集体产权制度改革问题与对策,目前，北京市延庆区基本完成村级农村产权制度改革，尚未开展乡镇级产权制度改革，为此区经管站针对推进乡镇级产权制度改革工作进行了调研。近年来，北京市不断深化农村集体产权制度改革，特别是要求加快推

目前，北京市延庆区基本完成村级农村产权制度改革，尚未开展乡镇级产权制度改革，为此区经管站针对推进乡镇级产权制度改革工作进行了调研。

近年来，北京市不断深化农村集体产权制度改革，特别是要求加快推进乡镇级产权制度改革工作。目前，延庆区基本完成村级产权制度改革，尚未开展乡镇级产权制度改革，为此区经管站针对推进乡镇级产权制度改革工作进行了调研，现将调研具体情况报告如下：

一、延庆区乡镇级集体经济组织现状

据统计，截至2017年6月底，全区农村集体资产总额为761414.4万元，其中：乡镇级集体资产总额239112.9万元，占全区农村集体资产总额的31.4%。

延庆区共有乡镇集体企业9个（八达岭镇3个、井庄镇1个、永宁镇4个、旧县镇1个），资产总额22996.9万元，占乡镇级集体资产总额的9.6%，占农村集体资产总额的3%。

负债总额为337192.7万元，其中：乡镇级负债总额114259.6万元，占33.9%，乡镇集体企业负债总额22565.5万元，占乡镇级集体经济组织负债的19.8%，占农村集体负债总额的6.7%。

全区实现农村经济总收入596223.7万元，其中：农村集体经济实现收入34537.6万元，占农村经济总收入的5.8%，乡镇级集体经济组织和企业实现收入10971.4万元，全部为乡镇集体企业实现的收入，占农村集体经济收入的31.8%，占农村经济总收入的1.8%。

二、乡镇级集体经济组织存在的问题及改革必要性

当前，延庆区各乡镇建立健全了乡镇级集体经济组织，组建了乡镇合作经济联合社，但在管理和运营过程中仍存在一些亟待解决的问题：

（一）乡镇级集体经济组织的基本制度不完善

集体经济组织的基本制度规定集体经济组织所有者、经营管理人员、组成人员的权利、义务和相互关系，确定财产的所有关系和分配方式等。目前，延庆区乡镇级集体经济组织普遍未制定章程，未召开集体经济组织成员代表大会，没有明确财产所有者关系和盈利分配方式。

（二）农民群众未参与民主管理

《中华人民共和国宪法》第十七条规定“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题”。由于基本制度不完善，乡镇级集体经济组织未确定领导人的选举、任命、罢免程序。其领导人不是由农民群众民主选举的，而是由乡镇党委、政府任命。经营管理、资产处置、利润分配等重大问题的决策同样由乡镇党委、政府决定，农民群众未真正参与民主管理，缺少必要的民主监督。

（三）乡镇级集体经济组织职能不清

推进农村集体产权制度改革的目的之一就是要实现政企分开，使企业成为适应市场竞争的独立法人。延庆区乡镇级集体经济组织仍停留在健全完善组织机构层面，未能正常运营管理。全区乡镇级集体经济组织和企业实现收入10971.4万元，全部为乡镇集体企业实现的收入，乡镇合作经济联合社作为乡镇集体资产的运营管理者，未能参与其中。

（四）法人地位缺乏法律保障

从全市乡镇级产权制度改革工作来看，改革后成立的新型集体经济组织，一方面，可以直接改制为公司，按照有限责任公司、股份合作制企业的形式在工商部门注册登记，主要集中在乡镇级集体经济发展较好、市场化程度较高的地区，如丰台区南苑乡和卢沟桥乡、朝阳区奥运村乡和大屯乡等。另一方面，以股份合作社的形式在区经管站登记。这是北京市大多数乡镇级集体经济组织采取的登记方式。按照这种方式登记，减轻了集体经济组织的税收负担，但由于没有在工商部门注册登记，不具备明确的法人资格，难以真正参与市场竞争，也就很难在法律的保护下取得经营成果，给其生产经营活动和权益保障带来诸多问题。

从实践中来看，农村集体产权制度改革是完善农村基本经营制度、维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措，能够在一定程度上解决上述问题。特别是，农村经济飞速发展的当下，推进农村集体产权制度改革已经成为农村社会发展的必然趋势。

三、北京郊区乡镇级产权制度改革主要模式及做法

当前，北京市农村集体产权制度改革工作总体看，村级产权制度改革工作基本完成，乡镇级产权制度改革工作进度较慢。截至2016年底，全市累计完成乡镇级产权制度改革单位21个，主要集中在朝阳区、丰台区、海淀区、门头沟区。为稳步推进延庆区乡镇级产权制度改革工作，延庆经管站一方面通过参加北京市深化农村综合改革培训班，强化政策理论研究；另一方面实地走访了丰台区，深入了解了其在推进乡镇级产权制度改革中清产核资、成员界定、股权量化等关键环节的典型做法。同时，邀请了市农经办资产处相关领导就全市产权制度改革情况进行座谈，进一步了解了全市产权制度改革的具体情况，总结梳理了几种典型的乡镇级产权制度改革工作方法。

（一）以村集体作为成员单位模式进行改革——丰台区卢沟桥乡

丰台区卢沟桥乡将原有的卢沟桥农工商联合总公司改制为法人持股的“北京卢沟桥中都投资有限公司”。持股的法人限定为乡集体资产管理委员会和乡域范围内的21个村集体经济组织。在配股量化过程中，以各村集体为单位，设置了基本股、劳动贡献股、土地贡献股，以各村集体经济成员总数，在全乡集体经济成员总数的占比为依据，核算各股份。不同的是，集体土地根据其所处位置，分为三个等级，三环路以内系数为1，三到四环之间系数为0.9，四环路以外系数为0.8。乡企工作人员股份关系和劳动关系明确区分，各企业享受工资和福利，其股份分红根据个人所在村所占的股份，享受与村民同等的分红标准。

（二）以“乡村联动”模式进行改革——丰台区南苑乡

丰台区南苑乡的改革基本架构为：由两家乡属企业注册成立了北京鑫苑大红门投资管理有限公司，负责承载原13个乡属企业的职工和资产。对乡农工商总公司改制，以南苑乡15个村集体经济组织和北京鑫苑大红门投资管理有限公司为股东，注册成立中苑盛世投资管理有限公司。首先，中苑盛世投资管理有限公司将占用15个村的土地以每亩2万元的价格作为村集体经济组织对乡集体经济组织的投资，共占30%的股份（每个村平均持有约2%的股份），剩余70%的股份由北京鑫苑大红门投资管理有限公司持有。其次，北京鑫苑大红门投资管理有限公司将其持有的股份，约40%留作集体股，剩余60%用于职工资产处置和量化。完成改制后的中苑盛世投资管理有限公司下属13个独立的法人公司，这些下属公司由原来的乡属企业改制而来，是生产经营的实体。在管理上，中苑盛世投资管理有限公司对下属公司实行利润统收统支，每年将下属公司利润全额收缴，统一进行利润分配和投资。

（三）以“先重组，后改制”模式进行改革——海淀区东升乡

海淀区东升乡按照分类管理和人均资产相对平衡的原则，对乡属3个二级公司和10多个直属企事业单位进行资产重组，以发展科技服务业、商贸服务业和物业服务业等不同的产业分工组建了3个新的二级公司。改制完成后，东升乡对原7个村经济合作社和3个新公司改制为10个股份经济合作社，并成立东升乡合作经济总社。东升乡合作经济总社是全乡各股份合作分社中集体股的所有者代表，并在乡党委、乡政府的领导下，对各股份合作分社集体经济及总社集体资产进行管理和监督，不再直接经营和实际支配集体资产，因此不再设立董事会。其治理结构由社员代表大会、管理委员会和监察委员会及各职能部门组成。各股份合作分社按照现代企业制度逐步建立和完善公司法人治理制度，并作为乡村集体资产的所有者代表和经营者。

（四）以“撤村转居”模式进行改革——朝阳区奥运村乡

朝阳区奥运村乡作为奥运工程所在地，全部实现了撤村转居，其改革采取了先处置村级资产，再开展乡级改革的方式。首先，村级经济组织经过清产核资和身份界定后，一次性将村级集体资产处置完毕，全部以现金方式兑现给个人。之后，根据全乡社员的意愿选择兑现或入股。最后，采取对原有集体所有制企业进行改制的方式组建新型集体经济组织，并注册为集体所有制（股份合作）企业。

（五）以“土地股份合作制统筹”模式进行改革——朝阳区崔各庄乡

朝阳区崔各庄乡采取集体土地使用权入股的方式，组建土地股份合作联社。全乡15个村按照各村土地面积占全乡土地面积份额确定持股比例，根据持股比例分别确定各村出资额。合作联社在使用土地时，先与该地块所在村集体经济组织签订土地承包合同，取得该地块使用权，并向土地所有权单位定向支付用地成本，包括该地段按市场价格形成的租金和年递增额度。土地增值收益按照各团体社员持股比例分配到各股份经济合作社，股份合作社再按照社员持股比例最终分配给社员。同时，在不改变所有权的前提下，土地补偿费由合作联社统筹使用，并依照银行同期存款利率向相应村集体经济组织支付利息。

四、推进乡镇级产权制度改革建议

从全市乡镇级产权制度改革工作来看，每个地区的改革模式不尽相同，各具特色。在坚持农村集体产权制度改革核心原则的前提下，结合延庆区实际，针对推进乡镇级产权制度改革工作，提出如下建议：

（一）凝聚共识，形成推进改革合力

乡镇级产权制度改革在核实资产、明晰产权、成员界定、股权设置等方面，涉及面较广、工作量较大，不能单独依靠某个部门，需要多个部门通力协作。一方面，要通过多种途径和方式进行宣传动员，使改革的政策、目的、方法和要求深入人心，让干部、群众真正认识到农村产权制度改革就是维护农民自我权益的利己之事，激发广大农民群众积极主动参与的积极性。另一方面，要强化系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，把实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益作为出发点和落脚点，统一思想、凝聚共识，增强改革创新的勇气和决心，上下联动、形成合力，以更大的力度、更有效的举措，扎实稳妥逐步推进乡镇级产权制度改革。

（二）坚持原则，研究探索改革途径

乡镇级产权制度改革没有固定的改革模式，需要在实践中不断研究探索，必须坚持改革的基本原则。一是要把握正确的改革方向，完善农民对集体资产股份权能，促进集体经济发展和农民持续增收。二是坚守法律政策底线，坚持农民集体所有不动摇，防止集体资产流失，坚持农民权利不受损，防止内部少数人控制和外部资本侵占。三是尊重农民群众意愿，发挥农民主体作用，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权。四是分类有序推进改革，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。五是坚持党的领导，坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

（三）夯实基础，重点把握关键环节

农村集体产权制度改革要重点把握清产核资、成员界定、股权量化、建章立制等关键环节。在工作中，要全面开展镇级集体资产清产核资、产权界定等工作，清查要彻底，不留死角，不重不漏。产权要明晰，特别是对历史遗留问题，要明确所有权，完善利益关系。成员界定要合理，真正让农民群众成为改革的参与者和受益者。股权量化要科学，防止内部少数人控制和外部资本侵占。制度建设要健全，坚持民主管理，健全完善农村集体经济组织经营管理制度体系。在以先行试点的方式探索乡镇级产权制度改革的同时，要系统梳理问题，全面总结经验，并吸取试点经验，提前谋划部署，使各乡镇集体经济组织在进行产权制度改革工作前做好应对准备，成熟一个推一个，为全面推开乡镇级产权制度改革奠定扎实的基础。

（四）分类指导，谋求发展有效途径

改革的目的是为了发展，在一定程度上就是创新。在推进乡镇级产权制度改革工作中，要因地制宜，加强分类指导。对集体资产较少、经济相对薄弱地区，要对土地等资源性资产摸清底数，挖掘潜力，放大自身优势，勇于创新经营管理模式，量身定位发展途径，推动集体经济发展壮大，为增加农民财产性收入创造条件。对城市化程度较高、农村集体资产较多的地区，要健全完善经营管理体系，明确各方利益关系，促进集体经济持续健康发展，进一步形成和巩固农民长效增收机制，让农民群众分享改革发展成果。

注：延庆区，隶属北京市。地处北京市西北部；东邻怀柔区，南接昌平区，西与河北省怀来县接壤，北与河北省赤城县相邻。2015年，延庆区辖3个街道10个镇4个乡。幅员面积1993.75平方公里，2014年，户籍人口282052人（常住人口31.6万人）。

延庆区北东南三面环山，西临官厅水库的延庆八达岭长城小盆地，即延怀盆地；海坨山为境内最高峰，也是北京市第二高峰。气候属大陆性季风气候，属温带与中温带、半干旱与半湿润带的过渡连带，气候独特，冬冷夏凉，素有北京“夏都”之称。延庆区地处永定河、潮白河水系上游，属独立水系；妫水河是全境最大的河流。

延庆区旅游景区有八达岭长城、康西草原、玉渡山、古崖居、野鸭湖、山戎陈列馆、石京龙滑雪场、九眼楼长城景区、八达岭水关长城、松山森林公园、八达岭残长城自然风景区、八达岭国家森林公园、莲花山森林公园、龙庆峡、硅化木国家地质公园、夏都公园、江水泉公园、香水苑公园、百泉公园、延庆三里河湿地公园、妫水公园、迎宾公园等。2013年9月，北京延庆地质公园入选联合国教科文组织世界地质公园网络名录，被授予“中国延庆世界地质公园”称号。

>>推荐：延庆区农村产权交易