河北拆迁系列之：征收补偿决定，在复议或诉讼过程中应否停止执行

【案情概览】：

       王女士在河北省某市拥有国有土地上房屋一座，2011年5月，王女士所在市政府发布征字[2011]2号房屋征收决定，决定对王女士房屋所在区域的国有土地上房屋实施征收。因未能与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，经房屋征收部门报请，市政府于2012年6月就上述房屋作出了补偿决定。

       王女士在补偿决定确定的复议期限内依法向省级人民政府提起了行政复议申请，2012年9月，省政府做出了维持的复议决定。王女士遂向人民法院提起了行政诉讼，请求依法撤销上述补偿决定，现本案尚未审结。2012年12月，市政府向人民法院申请执行上述补偿决定。

【法律分析】：

       已作出的征收补偿决定，在复议或诉讼过程中应否停止执行？

       首先从法理上讲，具体行政行为具有其特定的效力，包括：1、行政行为公定力，指行政行为由有权机关作出后一经成立，不论该行政行为是否合法，在未经国家司法机关依法定程序作出认定和宣告前，即推定该行政行为合法有效，要求全部的机关、社会组织、法人、自然人对其予以尊重的法律效力；2、行政行为确定力，是指有权机关作出的已生效的行政行为对行政主体和行政相对人所具有不得任意更改、变更的法律确定效力，确定力强调行政行为的稳定性；3、行政行为拘束力，指有权机关作出的已生效的具体行政行为所具有的约束、限制行政主体和行政相对人行为，以及行政主体通过实施行政行为设定行政主体及行政相对人权利义务的法律效力，拘束力强调的是行政行为的强制性；4、行政行为执行力，指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的效力，执行力强调的是行政行为的可操作性。

       其次，原则上行政复议或诉讼期间不停止执行已经做出的具体行政行为。具体行政行为不停止执行，既是基于行政行为的公定力，即行政主体在行政管理过程中作出了设定行政相对人权利义务的具体行政行为，不论该具体行政行为是否合法，行政相对人都应履行，而不能拒绝，即使进入涉及具体行政行为的司法程序，只要未被有权机关依法撤销或变更，该具体行政行为就具有拘束力和确定力，。《行政复议法》第二十一条规定"行政复议期间具体行政行为不停止执行"。《行政诉讼法》第四十四条规定："诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。"《行政处罚法》第四十五条规定"当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。"从以上法律条文的规定中均可看出，行政复议或行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行是明确的。

       但对于国有土地上房屋征收活动来说，因为相关具体行政行为涉及公民、法人或者其他组织的基本生存保障，在执行相关具体行政行为时应当慎之又慎。针对征收补偿决定，复议或者诉讼应当停止执行。

       这一点在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的条文取舍上也可以得到印证。《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》中第28条第2款曾规定如下："被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼；在行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行；逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼、又不履行的，由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府强制搬迁, 或者依法申请人民法院强制搬迁。补偿决定被复议机关或者人民法院确认为违法的,作出房屋补偿决定的县级以上地方人民政府应当赔偿被征收人的损失，并承担其他相应的法律责任"。最终出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条第1款规定："被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。"摒去了关于"行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行"的相关规定，而是规定被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。当然，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的效力相当于一部行政法规，应《行政复议法》和《行政诉讼法》中关于"行政复议、行政诉讼期间，不停止具体行政行为的执行"的相关规定，也同样适用于国有土地上房屋征收补偿决定。

       但根据《行政诉讼法》第六十六条和《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题解释》第九十四条之规定，在诉讼过程中，除不及时执行具体行政行为可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的外，人民法院应当裁定不予执行。《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，明确规定了，对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。此外，《最高人民法院关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》（法〔2012〕148号），中明确规定，对申请先予执行的案件，原则上不得准许；凡由人民法院强制执行的，须报经上一级人民法院审查批准方可采取强制手段。

【办案点睛】：

       随着2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施，原《城市房屋拆迁管理条例》规定的行政机关自行审查并强制执行的"行政拆迁"模式已经废止。被征收人对行政机关作出的房屋征收决定、补偿决定不服或者对与征收部门达成的补偿协议有异议，有权依法向人民法院提起诉讼，同时，行政机关在被征收人不复议、不起诉、不履行征收补偿决定时可申请人民法院强制执行。

       对于诉讼中的先予执行，最高人民法院多年来一直三令五申在房屋拆迁领域原则上不准许先予执行。近日，最高人民法院又颁布实施《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，确立了"裁执分离"为主导的强制执行模式。所以，对于诉讼案件中原则上不准许先予执行的精神一直未变，对于法院违法裁定准予执行的案件，当事人可以通过法律手段救济个人权利。

【重点法条】

1.  《中华人民共和国行政诉讼法》

第四十四条  诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：

（一）被告认为需要停止执行的；

（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；

（三）法律、法规规定停止执行的。

第六十六条  公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

2.  《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

第九十四条  在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。

3.  《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第二十八条  被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

4.  《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》

……

二、必须严格审查执行依据的合法性。对行政机关申请法院强制执行其征地拆迁具体行政行为的，必须严把立案关、审查关，坚持依法审查原则，不得背离公正、中立立场而迁就违法或不当的行政行为。凡是不符合法定受案条件以及未进行社会稳定风险评估的申请，一律退回申请机关或裁定不予受理；凡是补偿安置不到位或具体行政行为虽然合法但确有明显不合理及不宜执行情形的，不得作出准予执行裁定。

三、必须严格控制诉讼中的先予执行。对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。

四、必须慎用强制手段，确保万无一失。对当事人不执行法院生效裁判或既不起诉又不履行行政行为确定义务的案件，要具体情况具体分析，注意听取当事人和各方面意见，多做协调化解工作，尽力促成当事人自动履行。凡最终决定需要强制执行的案件，务必要做好社会稳定风险评估，针对各种可能发生的情况制定详细工作预案。凡在执行过程中遇到当事人以自杀相威胁等极端行为、可能造成人身伤害等恶性事件的，一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全，并建议政府和有关部门做好协调、维稳工作，确保执行活动安全稳妥依法进行。

五、必须加强上级法院的监督指导。上级法院要切实履行监督指导职责，增强工作协同性，及时发现和纠正下级法院存在的各种问题。下级法院要主动争取上级法院的指导和支持，充分发挥执行工作统一管理的优势。凡涉及征地拆迁的强制执行案件，相关法院在执行前必须报上一级法院审查同意后方可实施。

……

5.  《最高人民法院关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》  法〔2012〕148号

……

四、规范司法行为，强化审判执行监督

 各级人民法院在办理征收拆迁案件过程中，立案、审查、执行机构要注意加强沟通配合，创新工作机制，共同研究解决办案中的重大疑难问题。对行政机关申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定（或拆迁裁决）的案件，要严格按照《规定》及最高人民法院相关通知精神办理，严把立案、审查、执行关，切实体现"裁执分离"的原则，不得与地方政府搞联合执行、委托执行。要依法受理被执行人及利害关系人因行政机关强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼；对申请先予执行的案件，原则上不得准许；凡由人民法院强制执行的，须报经上一级人民法院审查批准方可采取强制手段；对涉及面广、社会影响大、社会关注度高的案件，上级人民法院应当加强监督指导，防范和制止下级人民法院强制执行中的违法行为和危害社会稳定的情形发生。

……



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文章编辑：索建国律师
内容审核：圣运律师

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