北京拆迁系列之：地方政府规章针对集体土地上房屋拆迁设定拆迁许可

北京拆迁律师
【案情概览】：

       陈先生系北京市房山区良乡东羊庄村村民，2011年，北京市土地整理储备中心房山区分中心（以下简称房山土储中心）声称取得合法手续在村内实施拆迁。经信息公开程序，陈先生得知房山住建委于2010年9月8日向房山土储中心核发了（2010）第94号《北京市房屋拆迁许可证》，同时生确认本次拆迁并未取得合法土地征收文件。2011年12月5日，陈先生针对该拆迁许可行为，向房山区法院提起行政诉讼。

       举证期限内，被告房山住建委提交了以下证据：京国土市函（2010）782号《北京市国土资源局关于轨道交通房山线东羊庄站（南区）土地一级开发项目授权有关问题的批复》、京国土市函（2010）783号《北京市国土资源局关于轨道交通房山线东羊庄站（北区）土地一级开发项目授权有关问题的批复》（以上2证据证明项目经过北京市国土资源局审批）；京国土房预（2010）37号《关于轨道交通房山线东羊庄站（南区）土地一级开发建设项目用地预审意见》、京国土房预（2010）38号《关于轨道交通房山线东羊庄站（北区）土地一级开发建设项目用地预审意见》（以上2证据证明项目取得了用地批文）；2010规（房）地整字0013号《建设用地规划许可证》（证明项目取得了建设用地规划审批手续）；中国建设银行资金存款证明（证明建设单位有资金为本次拆迁进行相关准备）；《轨道交通房山线东羊庄站（南区）拆迁补偿和回迁安置方案》（证明拆迁实施单位制定了拆迁补偿和回迁安置方案并经审核适用）；及其他相关证据，以证明其向房山土储中心核发拆迁许可证符合《北京市土地储备和一级开发暂行办法》以及《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定。原被告双方的争议焦点为：房山区住建委是否具有核发房屋拆迁许可证的法定职责；第三人房山区土储中心申领拆迁许可证提交的材料是否齐全。

       房山区法院审理后作出一审判决，认定依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第9条及2005年，北京市房山区机构编制委员会下发的《关于调整北京市房山区住建委主要职责内设机构和人员编制规定的批复》（房编委字[2005]8号）之规定，北京市房山区住建委具有核发房屋拆迁许可证的法定职责；参照《北京市土地储备和一级开发暂行办法》的规定，第三人房山区土储中心具有负责办理土地一级开发相关手续并组织实施的职责；第三人申领拆迁许可证提交的材料符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第9条第1款之规定；被告房山区住建委向第三人核发拆迁许可证的具体行政行为合法。

       陈先生向北京市第一中级人民法院提起上诉，二审法院审理后作出判决，维持了一审判决。

【法律分析】：  

现结合本案两个争议焦点，分析如下：



一、房山区住建委不具有核发房屋拆迁许可证的法定职责。



       《北京市集体土地上房屋拆迁管理办法》作为地方政府规章，无权针对集体土地上房屋拆迁制定规范。申请人房屋所在土地为集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》之规定，应当依法对集体土地进行征收，房屋作为地上附着物进行拆除。

       《立法法》第8条第6项之规定，对非国有财产的征收只能制定法律。同时，《立法法》第9条规定："本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。"《北京市集体土地上房屋拆迁管理办法》系地方政府规章，针对集体土地上房屋拆迁制定规范，与《立法法》之规定相悖。

      《北京市集体土地上房屋拆迁管理办法》作为地方政府规章，在法律、行政法规、地方性法规之外创设"集体土地上房屋拆迁许可证制度"，违反了《行政许可法》之规定。《行政许可法》第14条规定："本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。"第15条第1款规定："本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。"

       《北京市集体土地上房屋拆迁管理办法》作为地方政府规章制定于2003年，在《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》等上位法未就集体土地上房屋征收设定"拆迁许可"的前提下，仿照《城市房屋拆迁管理条例》创设"拆迁许可证制度"，于法无据。

       一审、二审人民法院依据《北京市集体土地上房屋拆迁管理办法》及《关于调整北京市房山区建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的批复》（房编委字[2005]8号）规定，认定被申请人房山区住建委具有核发房屋拆迁许可证的法定职责，系适用法律错误。



二、第三人房山区土储中心申领拆迁许可证提交的材料不符合法律规定。



       上述已经论证，《北京市集体土地上房屋拆迁管理办法》系地方政府规章，无权针对集体土地上房屋设定拆迁许可。且纵然依据《北京市集体土地上房屋拆迁管理办法》之规定，北京市土地整理储备中心房山区分中心亦未提交申请拆迁许可证的法定材料，被申请人房山区住建委即向其核发拆迁许可，于法无据。《北京市集体土地上房屋拆迁管理办法》第9条规定："用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。"

其一，用地预审意见并非用地批准文件。一、二审判决书中均将京国土房预（2010）37号《关于轨道交通房山线东羊庄站（南区）土地一级开发建设项目用地预审意见》、京国土房预（2010）38号《关于轨道交通房山线东羊庄站（北区）土地一级开发建设项目用地预审意见》认定为《北京市集体土地上房屋拆迁管理办法》9条中所规定的"用地批准文件"，而对上述集体土地未依法定程序征收为国有的事实避而不谈，实为掩盖该集体土地未经合法征收的事实。

       《土地管理法》第43条规定："任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。"同时，根据《<北京市集体土地房屋拆迁管理办法>实施意见》"房屋拆迁许可证的申请与核发"中规定："按照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定，用地批准文件包括：（1）属于征地拆迁的，提交市人民政府批准征用集体土地的批复；（2）属于占地拆迁的，提交市人民政府批准占用集体土地的批复或者区县人民政府批准占用集体建设用地的批复"。

       而用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，与所谓的"征收批复"根本系两个完全不同的文件。



其二，北京市土地整理储备中心房山区分中心仅提交"中国建设银行资金存款证明"，未提交"专项用于拆迁补偿证明文件"，并非《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第9条中规定的"拆迁补偿资金的证明文件"。《<北京市集体土地房屋拆迁管理办法>实施意见》第10条规定："按照《办法》第九条规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的拆迁补偿资金证明文件，是指银行向区、县国土房管局出具的拆迁补偿资金到位证明文件，具体办法按照市国土房管局、中国人民银行营业管理部《关于加强城市房屋拆迁补偿安置资金使用监督的通知》（京国土房管拆字[2001]1177号）有关规定执行。"对此，《关于加强城市房屋拆迁补偿安置资金使用监督的通知》中明确规定，建设单位除需在银行开立拆迁补偿安置资金专户，存入拆迁补偿安置所需资金外，受理拆迁补偿安置资金存款业务的银行还应当与市国土房管局就本通知规定的拆迁补偿安置资金使用监督事项签订承诺书。本案中，北京市土地整理储备中心房山区分中心仅提交了"中国建设银行资金存款证明"，却并未提交"专项用于拆迁补偿证明文件"，并非《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第9条中规定的"拆迁补偿资金的证明文件"，被申请人房山区住建委向其作出拆迁许可违法。

【办案点睛】：

        目前，集体土地上房屋是作为地上附着物进行拆迁的，具体实施程序应当依据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，地方政府规章无权就集体土地房屋征收及拆迁设定拆迁许可制度，然而许多地方政府制定的拆迁办法明显与上位法相抵触，据此推进拆迁，严重侵犯了公民的合法财产所有权。据悉，集体土地上房屋相关征收补偿条例正在制定过程中，期待有所突破。

【重点法条】

1.   《中华人民共和国立法法》

第八条  下列事项只能制定法律：

（一）国家主权的事项；

（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；

（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；

（四）犯罪和刑罚；

（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；

（六）对非国有财产的征收；

（七）民事基本制度；

（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；

（九）诉讼和仲裁制度；

（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

第九条  本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

2.   《中华人民共和国土地管理法》

第四十三条  任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

3.   《中华人民共和国行政许可法》

第十四条  本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

第十五条  本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

4.   《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》

第九条  用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的  区、县国土房管局提交下列文件：

（一）用地批准文件；

（二）规划批准文件；

（三）拆迁实施方案；

（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。

    区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条件的，核发房屋拆迁许  可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。

5.   《<北京市集体土地房屋拆迁管理办法>实施意见》

4.〔用地批准文件〕按照《办法》第九条的规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的用地批准文件包括 ：

（1）属于征地拆迁的，提交市人民政府批准征用集体土地的批复；

（2）属于占地拆迁的，提交市人民政府批准占用集体土地的批复或者区县人民政府批准占 用集体建设用地的批复。

10.〔补偿资金证明文件〕按照《办法》第九条规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的拆迁补偿资金证明文 件，是指银行向区、县国土房管局出具的拆迁补偿资金到位证明文件，具体办法按照市国土 房管局、中国人民银行营业管理部《关于加强城市房屋拆迁补偿安置资金使用监督的通知》 （京国土房管拆字〔2001〕1177号）有关规定执行。





上一篇：福建胜案：对征收项目合法性存疑，圣运律师助力维权！

页面浏览：5185
文章编辑：李帅律师
内容审核：圣运律师

上一篇：云南拆迁系列之：市住建局违反法律程序强拆
下一篇：江苏拆迁系列之：法院确认街道办事处作出拆除决定违法