城管局作出"责令限期拆除"行为是否合法？

【案情】

       2015年8月，家住B县的A先生收到B县城管局发来的《责令限期拆除决定书》，告知其所建房屋未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设。责令A先生在决定书送达之日起5日内，将搭建的房屋予以拆除。A先生不服，在律师的介入下，依法向人民法院提起行政诉讼，最终法院判决城管局作出"责令限期拆除"的行为违法，本案以A先生胜诉告终。

【以案说法】

       结合本案及相关法律规定，笔者发现两个值得关注的问题：一是被告城管局依照行政处罚程序作出的责令限期拆除行为是否合法；二是被告城管局作为责令限期拆除的行政主体是否适格。要解决以上两个问题，关键看"责令限期拆除"这种行为是否属于行政处罚。

一、"责令限期拆除"能否依照行政处罚程序作出？

     《行政处罚法》第二十三条规定："行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为。" "责令改正或者限期改正"不属于行政处罚，而是行政机关在实施行政处罚时采取的行政强制措施。对于行政管理相对人实施的违法行为，行政机关应当给予行政处罚，但不能简单地一罚了事，还应当要求当事人改正其违法行为，不允许其违法状态继续存在下去。"责令限期改正"，是指除要求违法行为人立即停止违法行为外，还必须限期采取改正措施，消除其违法行为造成的危害后果，恢复合法状态。而"限期拆除"是违法建设无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，由主管部门通知有关当事人，在规定的期限内无条件拆除违法建筑物。

       国务院法制办在对四川省法制办《关于"责令限期拆除"是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔２０００〕６８号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于"行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为"的规定，《城市规划法》第四十条规定的"责令限期拆除"，不应当理解为行政处罚行为。

既然责令限期拆除这种行为不是行政处罚，则不应当按照行政处罚程序，以行政处罚告知书、行政处罚决定书等行政处罚法律文书的形式作出。

二、"责令限期拆除"的行政主体是城乡规划主管部门还是城市管理综合行政执法部门

     《中华人民共和国城乡规划法 》 第六十四条规定："未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。" 第六十八条规定："城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。"由此可以看出，有权作出责令限期拆除的行政主体应当是城乡规划主管部门，而不应当是城市管

理综合行政执法部门。

因此，城管局作为责令限期拆除的行政主体并不适格。

三、关于《土地管理法》与《城乡规划法》对"责令限期拆除的法律冲突问题

     《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：" 依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。"其中，将责令限期拆除作为一种行政处罚来表述。而《中华人民共和国城乡规划法》将责令限期拆除作为一种行政强制措施，二者存在法律上的冲突。

       对于两部法律存在法律冲突的问题，笔者认为，按照后法优于前法，特别法优于一般法的原则，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

      《土地管理法》与《城乡规划法》存在法律冲突的问题，也为不久将启动的《土地管理法》修改提出了要求，在不影响立法者立法目的实现的前提之下，对法律之间的冲突进行调整，正是为了保障法律适用更加清晰顺畅的内在要求。

【小结】

综上所述，城管局依照行政处罚程序作出的责令限期拆除行为违反法定程序，同时，其作为责令限期拆除的行政主体也不适格。

 
 
王有银 北京圣运律师事务所主任，中国传媒大学法学兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，近二十年法律服务经验，擅长行政复议、诉讼、谈判。自2015年5月1日，新行政诉讼法实施以来，北京圣运律师事务所以王有银律师（笔名王优银律师）为代表的民告官团队律师胜诉超一千件。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、CCTV财经频道、人民日报、法制日报、人民政协报、南方都市报、财新网、香港有线电视台、亚洲周刊、英国BBC电台等数百家中外媒体采访报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。 荣获"2013年度中国十大最具影响力律师"、"2015年度最受媒体欢迎律师"等称号。

 

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文章编辑：罗娟律师
内容审核：圣运律师

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