"民航发展基金征收研讨会"专题之??以程序性手段撬动社会实体问题

　　【背景】



　　2013年10月26日下午2点到6点，由网易博客、北京圣运律师事务所和北理工司法研究中心发起的"民航发展基金征收研讨会"在北京圣运律师事务所801会议室召开。研讨会主办方邀请了行政法与行政诉讼法、行政管理、财税法、传媒等领域的专家学者、律师和评论员，各领域人士各抒己见，碰撞出思维的火花，研讨会取得了圆满成果。



　　【发言概况】



　　北京大学法学院教授，副院长，宪法行政法研究中心副主任王锡锌教授在会上做了重要发言。



　　一、信息公开是对社会问题低成本介入的一种有效方式从三位律师（王有银、王录春、王振宇）的行为来看，我们越来越清楚的发现，对社会问题的程序性的切入，是促进社会问题解决的一种很有效的方法。信息公开这样一种制度，可以理解为撬动实体性制度改革的支点。



　　上周我们在北大召开了一个中国司法与公开的研讨会，主要讨论法院在信息公开中的司法角色。我们发现，确实如前面王（优银）律师所言，行政部门在技术上整体仍不熟悉政府信息公开制度。最典型的一个案子在广东，一名残疾人申请公开公共交通优惠政策的落实情况，它向所有的地级市政府都提交了申请，但是所有的政府都不知道怎么处理，全部都当成了信访，这直接带来的后果就是超期限，（《政府信息公开条例》要求行政机关在收到申请之日起15天内答复），导致这些政府都违法了。



　　我们的律师仅仅的抓住了这一点（申请信息公开），也就找到了撬动行政权的支点。除了民航发展基金，还有一个更受关注的——因超生所交的社会抚养费，这个数额更大，也同样涉及到合不合法、合不合宪的问题。退一步如果不讨论这个合法性的根本问题，也至少要知道收费的依据、收了多少、如何支出。我认为，所有的这些社会问题都可以通过信息公开这样相对简单的方式来撬动。



　　面对中国的众多社会问题，相当多的人在讲顶层设计，但是我觉得由社会民众通过具体行动来参与也很重要。我们的个体行动者，像公益律师，首先来采取这种行动，在一些知识分子、学者，以及一些具有公共情怀的社会媒体人士的推动下，会很快起到议程设定的效果。换句话来说，不仅仅是政府在设定改革的议程，民间社会也在设定这种议程，民间社会发言权的提升、议程设定能力的提升，对于促进社会进步而言是极具建设性的。几位律师正在做的、以及之前做的，最核心的意义是把问题摆上了公共议程，这些问题一直存在，但是我们假装看不到，这是不可取的。



　　二、民航发展基金征收需要放在社会实践中考量民航发展基金征收一案，通过律师的这种行动，直接带来许多问题的聚焦。比如收费的合理性问题上，不说违宪，也至少涉及《立法法》第8条。财产征收遵循法律保留的原则。民航总局，相当于部委一级的直属机构，其规范性文件能不能设定征收的依据？在法律上是比较明显的，其合法性是欠缺的。当然，纯理论性的讨论很容易，但本质上它是一个公共问题，只要你坐飞机，就得交钱。所以，通过信息公开把这个问题具体化、生活化，让更多的利害相关者知道，或者对其进行评价，最终是一定会有效果的。



　　就个人而言，我认为最关键的问题是收费的去向。我与沈岿教授在2008年的时候针对机场高速公路的收费提出了信息公开申请，得到了很多的社会关注，因为这与很多人利害相关，生活化、具体化。我认为三位律师们选择这个角度，把它作为一个具体的程序来做，这个策略是非常有效的，在后果上对于很多类似问题是一个很好的刺激。



　　三、法院需要开发新的裁判形式应对信息公开案件今天的这个案件反映出我们如果借助司法来促进行政公开，应该说司法的作用在加强。从目前来看，信息公开的行政诉讼，原告的胜诉比例总体来说还是不高的，但是比其他行政诉讼的原告胜诉率还是要高很多，这是我们实证的一个发现。但这里面也可能说明几个问题，一种可能是行政部门对信息公开的技术操作水平确实太低，法院想帮都帮不了，只能裁判它输或者确认违法；当然，也可能有其他比较乐观的解释，比如法院比较重视这个问题，从这个角度看，法院的角色在增强。



　　另一方面，我们感觉法院在面对信息公开行政案件审理的时候，它存在的能力缺陷越来越明显，这并不是指法院在独立性上的欠缺（这是一个老问题）。比如我们评估了大量的信息公开案件，行政机关拒绝公开的理由占第一位的是"不属于政府信息"。其中一个典型案例就是上海交大的学生雷闯（音）申请部长全年工资收入构成的信息公开，最后机关的回复就是"不属于政府信息"，法院没有办法。第二个理由是"信息不存在"，遇到这种情况，法院更难判，因为信息到底有没有，是一个事实问题，不是一个法律问题，在举证上非常复杂。法院能力欠缺的表现之三是裁判形式中的"要求（行政机关）重新处理"，这可能是司法权对诉的答非所问，当事人的请求是撤销，但是法院所做的这种裁判形式本质上是对诉的模糊化处理，这是技术上的一种欠缺。法院在审理信息公开案件的时候，需要开发出新的裁判形式，现有《行政诉讼法》提供的四种裁判形式和最高法院对诉讼法司法解释提供的两种裁判形式，实际上不能解决信息公开案件中"不存在""不属于政府信息"的问题。能力欠缺的第四个表现是"属于国家秘密"，法院能够做的工作非常少，因为秘密本身就限定了接触秘密人的范围，那么审判法官到底是不是有权限，这目前仍无定论。



　　三位律师从信息公开的角度来做民航发展基金征收这个案件，我认为这个角度是非常有利的，这是个非常小的点，但是它带来的社会效益非常大。学术界应当和实务界有更多的联络和合作，因为这将是一次重大的非常有建设性的联盟。



　　【注】本篇由笔者根据录音进行整理，在尊重王锡锌教授原话的基础上，在措辞、结构、编排上有所变化，未经王教授审核。



　　


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文章编辑：李娜娜律师
内容审核：圣运律师

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