关于政府信息的议案

 文：北京圣运律师事务所主任王有银

城镇化的高速推进，将"拆迁"带入了中国人的视野，"拆迁"从此与中国人脚下的土地，土地上的房屋产生了密不可分的联系。2007年，被称为"阳光法案"的《政府信息公开条例》的颁布（2008年5月1日正式实施）标志着我国政府信息公开步入法制化轨道。根据社科院的调查显示，经检索43个地方政府官方网站、拆迁主管部门网站或者拆迁信息网站，提供有效拆迁公告信息的有26家，但仅有7个地方政府能够在拆迁公告信息的标题中注明拆迁地段等核心信息，其余的则只在标题中提供拆迁公告文号。拆迁公告中能够提供拆迁地段示意图的仅有3家。在中国的城市化进程中，几乎是一拆迁就会引发纠纷，引发纠纷就会有公民上访，甚至酿成群体性事件，其中最主要的原因就是不满征地拆迁补偿。政府公开拆迁信息这条路如果走得通，或许能成为被拆迁人与政府对话的一个渠道。

一、征地拆迁领域有限的政府信息公开的影响

作为全国首家专业的行政法律师事务所主任，圣运自成立以来，每年代理的行政案件数以千件，其中启动的政府信息公开相关政府更是数万次，在我们所代理和参与的政府信息公开案件中，不难发现如果行政机关以极力封锁，或者含糊其辞，或者置之不理的态度来应付公民对征地拆迁政府信息的需求的话，这种严重的信息不对称必然会加重公民对征地拆迁可能存在"猫腻"的猜想。最终，因为未能将征地拆迁的相关信息及时公开，政府在公民心目中的信誉度岌岌可危，政府的公信力也因公民的怀疑而受到重挫。

根据前文所述，行政机关在征地拆迁过程中制作并掌握着大量的政府信息，而公民的地位则相对弱势。在这种信息量的不对称的情况下，遭遇拆迁的公民为了维护其利益，必定会寻求其他力量的支援。这种寻求力量支援也有着两条不同的道路：一条是理性的维权道路，另一条是非理性的维权道路。我很庆幸的是，我的当事人都选择了理性的维权道路，我作为他们的代理律师也竭尽所能为他们维权。

（一）理性的维权道路

表述的理性维权走入现实后却并不那么简单。以本所律师经办的一起福建省福州市的古园林拆迁一案为例，涉案古园林因保护修复工程被列入征收范围。在本案中采取的第一个步骤也是申请政府信息公开。从横向来考虑，涉案古园林为文物，因此与其有关的行政机关就涉及政府、发展改革委员会、住房和城乡建设、国土资源、住房和城乡规划和文物多个部门。从纵向角度来考虑，申请政府信息公开还需考虑行政机关的级别，该案中律师指导当事人向福建省人民政府、福州市人民政府、福州市鼓楼区人民政府、福建省发展改革委员会、福州市发展改革委员会、福州市鼓楼区发展改革局等申请政府信息公开。由于未能收到相关答复，当事人又要向福建省文物局、福建省发展和改革委员会、福州市城乡规划局、福州市城乡建设委员会、福州市发展和改革委员会、福州市鼓楼区建设局、福州市文物局、中华人民共和国国家文物局申请行政复议。申请行政复议之后，当事人还起诉了福州市人民政府。这个案件的结果是当事人的维权行动给地方政府造成了压力，于是出具了一份不予征收的行政决定。案件看似是圆满结束了，可是期间的波折难以想象。要让公民承受因征地拆迁中的信息不够公开透明而造成的讼累，于公民来讲即便维权成功，其付出也实在太沉重了。

（二）非理性的维权道路

如果公民选择了非理性的维权道路，那从"非理性"的描述中就可知此路凶险。前文所述的公民对征地拆迁中存在"猫腻"的猜想有可能导致公民为表达自己利益诉求而结成与行政机关和开发商相抗衡的临时利益集团。这种临时利益集团在情绪的控制下将可能导致群体性事件出现。根据中国社会科学院在2012年12月18日发布的2013《社会蓝皮书》中指出，现阶段中国社会处于矛盾多发时期，且社会矛盾多样而复杂。近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，2012年的情况也不容乐观。群体性事件的形成原因，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。对各类群体性事件的形成原因的分析表明，征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。这种群体性事件的目的在于引起相关媒体和社会舆论的关注，以此向政府施加压力，迫使其反思其行为，在此基础上审慎考虑公民的利益诉求。征地拆迁引发的群体性事件中不乏聚众闹事行为。一些利益受到损害，或者自认为利益没有满足的人群，为了维护他们的利益，而采取的围攻国家机关、企事业单位，或者强行阻断交通、重点工程建设，聚众滋事、发生骚乱等相对激烈的行为。聚众闹事是集体维权的最后的、最有效也是最危险的方式。因为这种行为一旦发生，经常伴随着群众性的情绪宣泄，造成更大规模的过激行为，并且还容易被操纵、利用，造成更严重的社会失序。

公民理性维权可能会被连续的申请政府信息公开——提起行政复议——提起行政诉讼的维权流程拖累的苦不堪言，而通过非理性的诉求表达和情绪宣泄则有可能引发社会秩序混乱并将自己陷于违法犯罪的不利境地，由此就出现了因为征地拆迁政府信息不够公开造成的公民维权的两难境地。

二、对政府信息公开的期待

笔者身为代理行政案件多年的律师，尤其是征地拆迁案件深知其背后纷繁复杂的利益关系。而该领域不容乐观的政府信息公开状况更是与这些复杂的利益纠葛难脱干系。但是，笔者还是希望能够提出几点建议来促进政府信息公开的工作的进步与完善，这样既有利于行政机关重塑其公信力，也有利于维护政府与公民之间的和谐关系。

（一）将《政府信息公开条例》上升为《政府信息公开条法》

政府信息公开条例位阶较低。因为是行政法规，在它的上面还有保密法和档案法，而且保密法刚刚修改。保密法里面确定的某些制度与信息公开的关系应该怎样处理，没有解决。解决政府信息公开条例和保密法、档案法之间协调的问题，应该将法规(政府信息公开条例)所设定的权利上升为法律所赋予的权利，将公众对政府信息的知情权明明白白写入法律，这是下一步政府信息公开立法很重要的任务。 "把权力关进制度的笼子"，这个笼子需要社会公众共同打造，目前需要继续在法律方面有所改进，应将《政府信息公开条例》升级为《政府信息公开法》，坚决贯彻"公开为原则，不公开为例外"的基本精神。

（二）行政机关主导，主动公开满足民意

在征地拆迁案件中，公民不满拆迁补偿就是一种亟待被倾听和关注的民意。如果这种民意未能被关注，又没有通畅的利益诉求渠道，那么受到压制和扭曲的民意就会引发前文所述的群体性事件。由于征地拆迁领域政府信息不够公开透明，那么公民势必会对政府采取怀疑的态度，无论政府的行政行为合法与否，公民都会认为其中存在不可告人的秘密从而对政府心存疑虑，这就导致政府的公信力在公民心中日渐式微。因此，行政机关必须转变延续两千多年的"官本位"思想，把行政机关由手握神秘权力的"衙门"转变为"急民之所急，想民之所想"的服务性政府。行政机关应当严格贯彻《条例》中"以主动公开"为主的精神，及时有效的将职权范围内应当主动公开的信息予以公开。

（三）完善保密法

透明政府的建立和公民知情权的有效实现，还有待于保密法的修改完善。现行保密法是上世纪制定的，有些规定与政府信息公开原则有不相适应之处。《政府信息公开条例》属于行政法规范畴，其位阶低于保密法。按照立法的一般规律，本应按照政府信息公开的精神先修改保密法，然后再制定《政府信息公开条例》，然而由于种种原因，最终在法律尚未修改的前提下就颁布实施了信息公开条例。也正因为此，我们应该按照信息公开的精神考虑保密法的修改完善，从而有利于保障《政府信息公开条例》的实施效果，达到建立透明政府和保障公民知情权的目标。

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文章编辑：冯立影律师
内容审核：圣运律师

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